Via libera dell’Anac alle linee guida sugli affidamenti dei servizi sociali

Via libera definitiva dell’Autorità nazionale anticorruzione (Anac) alle linee guida in materia di affidamenti dei servizi sociali (vd allegato) che ricadono sotto il Codice dei contratti pubblici (d.lgs 50/2016). L’Ente guidato dal presidente Giuseppe Busia, al termine della consultazione pubblica aperta a tutti gli attori sociali, ha licenziato lo strumento che consentirà da un lato di favorire la più ampia partecipazione alle procedure competitive, nel rispetto degli obiettivi sociali da raggiungere; dall’altro di assicurare la qualità delle prestazioni fornite. Il documento, soprattutto, punta a fare chiarezza su un’intricata matassa normativa che rischiava di creare incertezze sia alle stazioni appaltanti che agli operatori non profit.

Come si è arrivati al documento

Il documento dell’Anac, che sostituisce le precedenti linee del 2016, è stato licenziato al termine di una fase segnata da un’importante produzione normativa e giurisprudenziale. Il riferimento è al decreto legge 76/2020 che ha migliorato il coordinamento fra il Codice dei contratti pubblici e il Codice del terzo settore (Cts) disciplinato dal d.lgs 117/2017; alla sentenza 131/2020 della Corte Costituzionale che ha fatto luce sulla portata applicativa dell’articolo 55 del Cts relativo alla collaborazione sussidiaria fra pubblica amministrazione e terzo settore e infine al decreto n. 72/2021 che ha regolamentato nello specifico i procedimenti di co-programmazione e di co-progettazione introdotti proprio dagli articoli 55-57. Norme che hanno permesso di definire meglio i confini applicativi dei due codici del terzo settore e dei contratti pubblici. Ebbene, in estrema sintesi, saranno assoggettati alle disposizioni dell’articolo 142 del Codice dei contratti pubblici solo i servizi sociali che rientrano nell’Allegato IX salvo quelli che non siano organizzati in base agli articoli 55 e 56 del Codice del terzo settore oppure mediante forme di autorizzazione o accreditamento previste dalle disposizioni regionali in materia.

L’esito delle consultazioni

Le linee guida, come ricordato, sono state oggetto di una consultazione pubblica organizzata dall’Anac e finalizzata a raccogliere suggerimenti che si è tenuta dal 1° ottobre al 15 novembre 2021 alla quale però hanno partecipato solo 9 soggetti tra amministrazioni pubbliche, operatori economici e loro associazioni, enti di ricerca. Nel dettaglio, in sede di consultazione è arrivata la richiesta di eliminare il riferimento al principio di rotazione negli affidamenti dei trasporti di emergenza e urgenza vista la difficoltà di reperire un soggetto alternativo al gestore uscente a cui affidare il servizio. La richiesta, si legge nell’analisi dell'impatto della regolamentazione (Air), non è stata accolta in quanto l’articolo 57 del Cts «richiede espressamente il rispetto del principio di non discriminazione che, si ritiene, possa essere garantito proprio attraverso l’applicazione del principio di rotazione». È stata formulata anche la richiesta di eliminare l’aggettivo “somma” riferito ad urgenza, per evitare l’introduzione di una gradazione dell’urgenza. La richiesta però non è stata accolta «in quanto si è ritenuto di mantenere la formulazione utilizzata nelle sentenze della Corte di Giustizia». Stessa sorte per la richiesta di cancellare dalle linee guida le indicazioni relative al rispetto dei principi di imparzialità, pubblicità, trasparenza, partecipazione e parità di trattamento

nell’individuazione degli Enti con cui stipulare le convenzioni in quanto, è stato argomentato, demandate alla potestà legislativa regionale. L’Anac l’ha bocciata ricordando che queste disposizioni «introducono principi di carattere generale che devono necessariamente informare anche la legislazione regionale». Ma vediamo più da vicino in cosa consistono le principali indicazioni fornite dall’Authority. Indicazioni, conviene ricordarlo, che non sono vincolanti per le stazioni appaltanti. Rappresentano infatti solo dei suggerimenti volti a incoraggiare lo sviluppo di best practice.

La programmazione e la progettazione del servizio

L’atto di regolazione richiama l’attenzione innanzitutto la necessità di «prevedere un’adeguata programmazione delle risorse e degli interventi sociali» al fine di addivenire alla corretta individuazione e alla quantificazione delle risorse disponibili, dei bisogni da soddisfare, degli interventi necessari e delle modalità di realizzazione degli stessi.

L’aggregazione e la centralizzazione della domanda

Nelle linee guida sono state chiarite le forme di aggregazione a cui è possibile ricorrere per l’affidamento di detti servizi e, in particolare, quelle previste dall’articolo 37 del codice.

Le misure volte a garantire il rispetto delle condizioni previste dall’articolo 142, comma 5-ter, del codice per l’affidamento dei servizi sociali

L’Anac ha ribadito a beneficio delle stazioni appaltanti quali sono i criteri a cui informare le procedure. E cioè: accessibilità, continuità, disponibilità, completezza, qualità, coinvolgimento e responsabilizzazione degli utenti. Non si è limitata tuttavia a una mera elencazione ma ha fornito indicazioni pratiche utili a facilitare la concreta applicazione delle previsioni del codice esplicitando le possibili modalità di attuazione per ciascuna condizione di esecuzione. Rispetto al documento di consultazione, si fa notare nella relazione Air, l’Anac ha introdotto un riferimento alla redazione del bilancio sociale e ha previsto che le pubbliche amministrazioni, nell'ambito di procedure di affidamento di servizi di interesse generale, possano «richiedere agli affidatari la realizzazione di sistemi di valutazione dell'impatto sociale delle attività svolte». I relativi costi dovranno essere proporzionati al valore dell'intervento e inclusi nei costi complessivi finanziati. Alcuni attori sociali avevano chiesto di precisare entro quali limiti sia legittima la previsione nel bando di gara di un punteggio premiale in relazione all’elemento del “radicamento territoriale”. L’Anac a tal proposito ha richiamato la recente e ampia giurisprudenza in materia.

L’offerta economicamente più vantaggiosa

Le Linee guida forniscono specifiche indicazioni in merito ai criteri utilizzabili con l’intento di agevolare l’applicazione di questo principio. Hanno accolto inoltre la richiesta di alcuni attori sociali di specificare che, al fine di garantire la qualità dei servizi, le amministrazioni possono privilegiare formule matematiche che valorizzino gli aspetti qualitativi in misura maggiore rispetto al ribasso sul prezzo. Altri stakeholder avevano proposto di evidenziare il riferimento alle tabelle del Ministro del Lavoro e ai Contratti collettivi nazionali firmati dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative a livello nazionale, in relazione al costo del lavoro. Sul punto, l’Authority evidenzia che «le tabelle ministeriali indicano esclusivamente il “costo medio orario” del lavoro elaborato su basi statistiche; esse, dunque, non rappresentano un limite inderogabile per gli operatori economici perché è ben possibile che il costo “proprio” del singolo operatore economico sia diverso dal costo medio».

Il principio di rotazione

Le Linee guida chiariscono che, agli affidamenti di servizi sociali di importo inferiore alla soglia di cui all’articolo 35, comma 1, lettera d), del codice, si applica il principio di rotazione, specificando che possono sussistere particolari ragioni per derogare a detto principio, dettate dalla natura del servizio offerto oppure dalla situazione di svantaggio in cui versano i beneficiari o i prestatori dello stesso. Durante la consultazione pubblica era stato chiesto di specificare la possibilità di estendere il periodo di durata dell’affidamento o di prevedere la facoltà di estensione della durata, per rinnovo (entro la soglia comunitaria), al fine di garantire la continuità del servizio. L’Anac ha ritenuto opportuno specificare «che le amministrazioni tengono conto delle esigenze di continuità del servizio nell’individuare la durata del contratto che deve essere adeguata alla tipologia dei bisogni da soddisfare e degli interventi da organizzare».

La clausola sociale

L’Autorità non ha ritenuto opportuno disciplinare l’applicazione della clausola sociale in quanto l’articolo 142, comma 5-septies non richiama, tra le disposizioni applicabili all’affidamento dei servizi sociali, l’articolo 50 del codice. Sul punto saranno quindi applicabili le disposizioni previste dai contratti collettivi nazionali di riferimento e le indicazioni generali elaborate dalla giurisprudenza.

Gli appalti riservati

Il paragrafo 13 delle linee guida è stato adeguato alle recenti indicazioni della Corte di Giustizia che conferisce agli Stati membri la facoltà di riservare le procedure di appalto pubblico a determinati enti e subordina tale facoltà al rispetto di due condizioni: che i partecipanti alla procedura siano laboratori protetti o operatori economici il cui scopo principale sia l'integrazione sociale e professionale delle persone disabili o svantaggiate e che almeno il 30 per cento del personale di tali laboratori e operatori economici sia costituito da tali persone.

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Foto: Legacoopsociali