Onlus, questo è il problema

Con l?articolo che segue, e con quelli che seguiranno nei numeri prossimi di Vita, intendiamo richiamare l?attenzione su una serie cospicua di importanti temi legali e tributari che, presenti da tempo nel panorama problematico a causa della stasi legislativa seguita al noto dlgs n. 460/97, tendono a incidere quali fattori di grave perplessità e difficoltà a carico del sistema. Come si ricorda, la revisione della materia fu ?salutata?, con il citato decreto, in termini considerati in superficie rivoluzionari, ma non completamente coordinati con il sistema giuridico tributario di base, che a sua volta già conteneva limiti irrisolti. Da ciò lo stato ?difficile? della situazione tuttora in atto. Auspichiamo che il contenuto delle presenti note, e di quelle che seguiranno, possa costituire lo spunto per basi di discussione e approfondimento allargato tra le persone interessate.

1. Le carenze statutarie ?di fatto? rilevate dopo l?iscrizione all?Anagrafe onlus
Questo primo problema riguarda la ?tenuta? logico-giuridica dell?assunzione in senso proprio della qualifica soggettiva di onlus, in capo a qualsivoglia soggetto non profit. Esso si colloca, dunque, a monte del ?rivestimento? di detta qualifica soggettiva così essenziale per il settore e per la materia.
Com?è noto la costituzione dei presupposti soggettivi della nozione di onlus è posta dall?art. 10 del dlgs n. 460, ove il ruolo decisivo a tal fine è svolto dall?enucleazione legislativa di un elenco di requisiti prevalentemente statutari (cioè di elementi enunciativi che devono essere formalmente presenti nello statuto dei soggetti richiedenti la concessione della qualifica). Ciò ha già suscitato da subito il dilemma di base se quei requisiti sono sostanzialmente ?formali?, cioè integrati da fattori di semplice risultanza documentale (quale la presenza di ogni clausola nello statuto, a prescindere da quelli che poi sono i dati di fatto), ovvero se, non ostante la dicitura legislativa, il fulcro assoluto è dato poi dalla rispondenza delle circostanze concrete. Di modo che, stabilito che l?oggetto istituzionale è l?assistenza sociale, poco conta se l?analisi delle operazioni di fatto condotte dal soggetto, su cui lo statuto potrebbe anche essere molto elusivo o generico, porti a un giudizio di merito (cioè ?concreto?) in base a cui le operazioni svolte non meritano giuridicamente l?inquadrabilità nel concetto di assistenza sociale, ricavato attraverso l?applicazione di tutte le norme dell?ordinamento (nazionali, regionali, regolamentari e simili) che adducano elementi validi all?uopo. In questo contesto, per vero, a tutt?oggi si è affermato, nella pratica corrente, come grave fattore di dubbio il problema degli effetti:
1. della riscontrata carenza formale sullo statuto, una volta ottenuta anche di fatto l?iscrizione anagrafica, anche di un solo requisito richiesto;
2. della riscontrata non rispondenza concreta, anche su uno solo dei requisiti predetti, tra previsione statutaria e realtà operativa relativa al soggetto.
Ci si riferisce, cioè, all?eventualità in cui la previsione statutaria qualificante, menzionata nell?art. 10, sussista formalmente ma senza che essa sia considerabile come adempiuta nella realtà operativa della vita reale del soggetto.
Il problema che scaturisce è dato dalla prospettabilità della tesi per cui anche una sola delle distonie indicate ai punti 1 e 2 può comportare, in forma integrale per l?ente, il venir meno della qualifica di onlus, a seguito anche di una semplice verifica incrociata; situazione rispetto alla quale l?unica forma di garanzia che resta attiva è l?obbligo di confronto preventivo del fisco con l?Agenzia per le onlus, disposto dal dpcm n. 329/01.
In ogni caso, l?ipotizzata evenienza comporterebbe l?illegittimità della qualificazione soggettiva di onlus, con gravi conseguenze dal punto di vista fiscale in quanto ne scaturirebbe la recuperabilità immediata, su tutti gli esercizi fiscalmente accertabili, di imposte risparmiate, di sanzioni e di interessi. Dal che è facile dedurre che un tale avvenimento, per un ente privo di grandi risorse economiche atte a far fronte a tali evenienze, potrebbe avere effetti esiziali per la sua vita. Sarebbe opportuna, quindi, l?introduzione di una graduazione legislativa delle fattispecie di non rispondenza citate, contemplando al limite, per talune di esse, forme sanzionatorie alternative ovvero parziali come lo stesso dlgs n. 460 (art. 11 comma 3) incidentalmente sembra attestare a livello di potenzialità legislativa, in modo da rendere meno radicale il problema.

2. Introduzione deall?obbligo di allegazione dello statuto
Inventariare le questioni aperte in tema di regolamentazione delle onlus è opera forse disperata perché il loro numero è superiore a ogni stato di accettabilità. Per parte nostra vogliamo solo darne un?esemplificazione, mettendo bene in chiaro che si tratta di un semplice ?cenno? tematico, cui da queste stesse colonne ci riserviamo di far seguito. Vi procediamo, quindi, con obiettivi puramente identificativi, ispirati dal fatto che entro non molto tempo si procederà ai lavori di decretazione delegata della riforma fiscale Tremonti, recentemente approvata dal Parlamento, nel cui contesto molte delle scelte risalenti anche alla legge 460/1997 potrebbero essere ?riviste?.
La prima questione, proprio per ciò che sopra abbiamo accennato e che qui intendiamo trattare attiene alla previsione dell?obbligo di allegazione dello statuto ai fini dell?iscrizione nell?anagrafe unica delle onlus.
In via di tutta semplicità amministrativa si ritiene che l?allegazione dello statuto del soggetto di cui si chiede, a termini dell?art. 11 del dlgs n. 460/1997, l?iscrizione nell?anagrafe delle onlus, dovrebbe essere istituita come assolutamente obbligatoria, con riferimento al modello informatico di richiesta oggetto del rituale inoltro di legge.
L?assenza di norma alcuna al riguardo, oltretutto, genera prassi diversificate presso le diverse Direzioni regionali delle Entrate. È sempre più diffusa, tuttavia, la voce che nel decreto ministeriale di attuazione dell?art. 11, comma 3 del dlgs n. 460/97, di prossima emanazione, dovrebbe essere previsto tale obbligo. Ma si tratta di semplice intervento interpretativo, incompatibile nella portata a una legge apposita.

3. Delineazione del concetto di attività esclusiva per le onlus
È noto che ognuna delle attività tipizzanti della onlus, quelle cioè che sono atte a giustificare l?ammissione alla qualifica stessa, in quanto conformi a una o più delle prescrizioni di cui ai nn. da 1 a 11 della lett. a) dell?art. 1, comma 1 del dlgs n. 460/97, deve essere svolta su base esclusiva (cfr. lett. b) della stessa norma. In altre parole l?assunzione della qualifica è pregiudicata dal fatto stesso dello svolgimento, anche collaterale, di qualunque ?altra? attività, da parte del soggetto candidato a qualificarsi come onlus. Ciò, nel comportare che l?eventuale conduzione di attività diversa designa, correttamente, la grave violazione del precetto fondamentale dell??esclusività?, impone però anche il più delicato problema, di fronte a ogni operazione o attività specifica posta in essere, di verificare se è presente, di volta in volta, un tasso di omogeneità, di ricomprensione, di attinenza, di strumentalità accessoria e simili, con l?attività ?caratteristica?, tale da permettere di affermare che l?esclusività sopra menzionata non è in concreto violata. Al riguardo riuscirebbe quindi opportuna la formulazione di una disposizione generale che, nel presupposto di un?assoluta marginalità o complementarietà, attesti che tutte le iniziative di tipo strumentale poste in essere, ammesse in quanto tali su base statutaria, non violano il requisito dell?unicità esclusiva dell?oggetto istituzionale. Detta norma, apparentemente di ?dettaglio scientifico?, costituirebbe invero una disposizione di carattere pratico e operativo, come la recente ?disarmonia? suscitata della risoluzione 14 novembre 2002, n. 356, sul ?cause related marketing?, ha dimostrato ampiamente.
di Salvo Pettinato e Laura Bellicini