L’economia sociale? Sempre più strategica in Europa

Si è svolto ieri, 18 novembre a Bruxelles, presso il CESE un interessante seminario organizzato dalla rete REVES (Rete Europea delle città e delle regioni dell’Economia sociale) dedicato al tema dell’impatto sociale negli acquisti della pubblica amministrazione.

Il seminario è stato l’evento conclusivo del progetto “Buying for Social Impact” commissionato a REVES dall’EASME (Executive Agency for Small and Medium-sized Enterprises) della Direzione generale mercato interno, industria e PMI della Commissione Europea.

Il progetto ha visto realizzare una lunga ricognizione in diversi paesi dell’Unione Europea per analizzare come la Direttiva Appalti del 2014 è stata effettivamente utile per incrementare la collaborazione tra amministrazioni pubbliche e imprese dell’economia sociale per favorire il perseguimento di obiettivi sociali.

Nel mio intervento ho sottolineato che effettivamente l’intero pacchetto relativo al Public Procurement del 2014 rappresenta un punto di svolta importante nell’orientamento delle politiche dell’Unione Europea in tema di regolazione dei mercati e di riconoscimento del ruolo delle imprese dell’economia sociale. Anche se molto rimane da fare rispetto ad una piena attuazione sul piano operativo sia nelle normative degli Stati membri, sia nell’applicazione da parte delle autorità locali.

Quello che si è realizzato tra il 2011 e il 2014, segnato da due importanti iniziative della Commissione Europea, la Comunicazione sull’Imprenditoria sociale del 25 ottobre 2011 e la Direttiva Appalti e concessioni del febbraio 2014, è stato un passaggio politico e culturale importante, poiché rappresenta l’esito di un lungo lavoro, mediante il quale siamo a far comprendere che il “mercato unico europeo” non è più soltanto un contesto di regole e condizioni per favorire la diffusione di beni e servizi, in un regime di concorrenza perfetto, ma diventa uno spazio in cui veicolare, finalmente, anche altri valori come la coesione sociale, dello sviluppo locale e della sostenibilità ambientale e dell’innovazione sociale, l’inclusione sociale.

Non abbiamo ora il tempo di ripercorre cosa e quanto hanno fatto le organizzazioni dell’economia sociale, il CESE e l’Inter-gruppo Parlamentare dell’Economia Sociale per ottenere questo risultato. Ma in ogni caso è importante sottolineare che l’introduzione di buoni strumenti legislativi favorevoli alla costruzione di buone relazioni tra le imprese dell’economia sociale e la pubblica amministrazione, in particolare in materia di affidamento di lavori e servizi, possono essere orientati al raggiungimento di obiettivi di interesse comune e al benessere dei cittadini, nella convinzione che i “mercati pubblici” possono essere una leva per lo sviluppo locale, la promozione della coesione sociale, la creazione di un sistema di welfare sussidiario e inclusivo e la promozione di occasioni di lavoro per favorire l’occupazione di lavoratori svantaggiati.

La direttiva a consentito di introdurre, nella politica europea, l’idea che esistono diversi modi di fare economia ed impresa, che è possibile agire le leve delle politiche pubbliche, anche come strumenti per orientare una politica per lo sviluppo inclusivo e che pertanto la concorrenza non è un dogma ma può essere orientata da una responsabilità sociale o ambientale.

La traduzione di questa consapevolezza nella direttiva appalti e concessioni (“Public procurement”) ha dato spazio all’introduzione delle clausole sociali e ambientali, il richiamo alla necessità di favorire la partecipazione delle PMI ma soprattutto una nuova versione delle gare riservate per imprese che si occupano di inserimento lavorativo di persone svantaggiate.

Queste nuove politiche di orientamento si riflettono così nell’impianto legislativo europeo e non sono frutto di una semplice operazione di riforma della precedente normativa, ma contengano davvero una importante apertura verso l’innovazione sociale, in particolare su quattro ambiti di intervento: la possibilità di suddivisione in lotti per favorire PMI e imprese sociali; l’introduzione di clausole sociali e ambientai; gli appalti riservati per inserimento lavorativo di persone svantaggiate; il riconoscimento di una regime speciale per servizi sociali di interesse generale

L’introduzione della possibilità di suddivisione di grandi affidamenti in lotti nasce per favorire la partecipazione delle PMI e aumentare la concorrenza, non solo come competizione indifferenziata che privilegia le grandi imprese ordinarie, ma che la competizione riguarda anche le diverse forme di impresa, riconoscendo implicitamente, che per alcuni aspetti, imprese sociali e PMI, potrebbero persino rivelarsi più adeguate a rispondere ai bisogni di cittadini e comunità locali.

Clausole sociali e ambientali rispondono evidentemente alla necessità di orientare il mercato ad una maggiore sostenibilità e alla responsabilità sociale, in particolare per sostener l’occupazione a favore di persone o di territori svantaggiati.

L’importante innovazione introdotta con gli appalti e le concessioni riservate ad imprese di inserimento lavorativo di persone svantaggiate, rappresenta la soluzione più interessante e potenzialmente di maggiore impatto, poiché orienta la concorrenza in relazione alla creazione di effettive condizioni di parità tra i competitori, non tano in relazione alla mera esecuzione del servizio o del lavoro, ma in relazione ad obiettivi di interesse generale.

La direttiva del 2014 riconosce e conferma il regime speciale per i Servizi sociali e i servizi di interesse generale: sia perché i servizi sociali assistenziali ed educativi rispondono a logiche di radicamento territoriale prossimità di realizzazione che non possono avere impatti distorsivi della concorrenza europea, sia perché tali servizi si svolgono in un contesto di “quasi-mercato” nel quale più che la concorrenza pura sono le strategie di collaborazione e partnership a garantire i migliori risultati per conseguire gli obiettivi di benessere per i cittadini e di tutela dell’interesse generale delle comunità locali.

L’ambito dei servizi sociali e assistenziali tuttavia avrebbe potuto essere il terreno su cui con maggiore libertà, in fase di recepimento della direttiva, negli stati membri che avrebbero potuto introdurre elementi innovativi, che però si limitano a pochi casi di sperimentazione locale.

In particolare è stato evidenziato come, nel caso dell’Italia, dove alla luce dell’a fondamentale partecipazione di organizzazione dell’economia sociale nella realizzazione di servizi di welfare, sarebbe stato possibile e interessante, ma forse anche necessario sviluppare uno specifico codice dei contratti per il settore.

Effettivamente un tentativo è stato fatto nell’ambito della “riforma del terzo settore” ma senza alcun dialogo o coordinamento con la legislazione sugli appalti, nella quale al contrario, rinunciando a quella maggiore autonomia e sovranità legislativa concessa dalla direttiva europea, si sono sostanzialmente appesantite le norme sugli appalti dei servizi sociali.

Alla luce di queste considerazioni appare evidente che l’Unione Europea con la direttiva appalti ha dimostrato di saper comprendere l’esigenza di bilanciare le forze tra concorrenza e interesse generale e dimostra anche di saper cogliere il ruolo e l’apporto che le imprese dell’economia sociale possono portare per un modello di sviluppo più sostenibile ed inclusivo.

Certo se l’ambizione di realizzare davvero il Pilastro Sociale vuole essere concreta, sarebbe importante che questa strada della promozione di forme collaborazione inclusiva e aperta tra Istituzioni Pubbliche e Imprese dell’economia sociale si realizzi attraverso provvedimenti più coraggiosi che sostengano davvero forme di programmazione, progettazione e gestione partecipata e condivisa.

Servirebbe il coraggio di ridefinire cosa vogliamo sia realmente la “concorrenza” nel nuovo mercato unico orientato dalla sostenibilità e dalla dimensione sociale!

A questo proposito è utile sgombrare il campo da equivoci, affermando che le imprese dell’economia sociale e a maggior ragione le cooperative, accettano la sfida della concorrenza e vivono di mercato e nel mercato. Ma la nostra idea di concorrenza non è quella della competizione selvaggia, ma quella della concorrenza verso obiettivi di benessere comune, una concorrenza collaborativa e non ostativa.

Faccio un esempio: se si affida la gestione di un servizio di assistenza domiciliare per gli anziani col criterio della concorrenza, misurata solo su valori economici, anche quando si utilizzasse il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ma senza chiedere null’altro che l’erogazione di prestazioni, si finirà sempre per favorire le imprese più capaci di ottimizzare la riduzione del costo del lavoro, rispetto a chi promuove una partecipazione della comunità locale, difficile da misurare se non attraverso uno sforzo ideativo e di valutazione che non è semplice incorporare in una procedura di gara tradizionale.

In questo ambito alcune interessanti esperienze di co-progettazione sono state realizzate in alcuni territori, dove le procedure di selezione, sempre ad evidenza pubblica, comparative e trasparenti hanno cercato di premiare e riconoscere non tanto la concorrenza sulle prestazioni, ma la capacità di promuovere e attivare diverse risorse collaborative, nella realizzazione di servizi che contengono prestazioni di cura e assistenza ma che si arricchiscono di una funzione di promozione sociale e di partecipazione che genera valori nuovi e non estrare semplicemente economia dal lavoro di cura.

Riuscire a rilanciare questa visione della concorrenza come capacità di misurare il valore sociale generato è la sfida su cui spingere in direzione dell’innovazione amministrativa e legislativa, che dobbiamo perseguire se abbiamo a cuore il benessere delle comunità e la cura dell’interesse generale.

Dei possibili alleati in questa sfida potrebbero essere individuati tra quanti hanno un interesse autentico e reale al tema degli investimenti ad impatto sociale. Si tratta di un argomento molto attuale, in cui non mancano anche approcci speculativi od opportunistici o più banalmente dettati dal desiderio di essere alla moda, ma che se affrontato con la giusta considerazione potrebbe portare effetti importanti.

Pensiamo ad esempio al fatto che nell’ambito del programma InvestEU vi è una dotazione specifica di risorse destinate al potenziamento delle “infrastrutture sociali”. Va da sé quindi che anche per gli investimenti sociali, come per tutti gli altri investimenti, diventa importante saper utilizzare criteri e strumenti di valutazione e misurazione degli impatti proprio perché la competizione potrebbe sempre più spostarsi dal piano della valutazione a priori dei requisiti e delle modalità di erogazione, alla valutazione dei risultati e dei valori creati.

Se ci orientiamo verso l’impatto sociale, possiamo affermare che la prima forma di “social impact investing” deve allora essere il mercato pubblico. La direttiva appalti lo conferma quando sostiene che il mercato pubblico è una leva di sviluppo locale e deve servire anche a produrre responsabilità sociale, orientare scelte di sostenibilità ed inclusione sociale.

Appartiene quindi a noi (forze sociali e decisori politici), non alla mano invisibile del mercato, la responsabilità di orientare e selezionare di quale tipologia di attori economici vogliamo sia popolato il mercato dei servizi pubblici.

Si può cioè scegliere, ed è una responsabilità di amministratori e dirigenti della pubblica amministrazione, se si preferiscono gli erogatori di prestazioni che estraggono valore dai servizi a cittadini ed utenti, oppure se si preferiscono dei partner con i quali rispondere collaborativamente e pluralmente ai bisogni di protezione sociale, di cura e assistenza e di promozione del benessere nelle comunità locali.

Serve cioè scegliere se rispondere ad una domanda di servizi assistenziali per erogare prestazioni o rispondere alla domanda più complessa del prendersi cura della qualità della vita, prendendosi in carico persone e comunità per generare risposte collettive di creazione di valore.

Ma se non sapremo comprendere il potenziale innovativo delle imprese dell’economia sociale per veicolarlo in direzione di un ripensamento delle funzioni pubbliche, orientate veramente alla promozione dell’interesse generale delle comunità, finiremo col ritardare di anni l’avvio delle innovazioni sociali di cui abbiamo urgente necessità se vogliamo assicurare sostenibilità e universalità al nostro sistema di welfare europeo.

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*Giuseppe Guerini presidente di CECOP-CICOPA Europe