Il Reddito di Inclusione funzionava?

Pochi giorni fa l’Istat ha reso noti i dati sulla povertà in Italia relativi al 2018. Rispetto all’anno precedente i numeri sono sostanzialmente stabili: si trovano in povertà assoluta 1.822.000 di famiglie – pari al 7,0% di tutte le famiglie presenti nel Paese – per un totale di 5.040.000 persone (pari all’8,4% dei residenti); in termini reali si registra un leggero aumento del dato sulle famiglie (+44.000) e un leggerissimo calo per quel che riguarda gli individui (-18.000).

Alla luce di questi e altri dati, che abbiamo approfondito qui (concentrandoci, per scelta, sulla sola povertà assoluta), ci siamo chiesti se e in che modo il Reddito di Inclusione (REI) – che è stato in vigore per tutto il 2018 prima di essere sostituito, a marzo 2019, dal Reddito di Cittadinanza – abbia influenzato il livello di povertà nel nostro Paese.

La situazione di sostanziale stabilità può essere letta come un insuccesso del REI, che non è riuscito a intaccare in alcun modo i livelli di povertà nel Paese rispetto al 2017, o, al contrario, un risultato positivo della misura, che ha permesso a una situazione già drammatica di non peggiorare ulteriormente? Per provare a rispondere abbiamo analizzato un po’ di dati Istat sull’andamento economico del Paese e sul livello di povertà e alcuni numeri di INPS sul presunto impatto del REI. E, soprattutto, abbiamo chiesto a Cristiano Gori, referente scientifico dell’Alleanza contro la povertà, di aiutarci a capire la validità di tali riflessioni.

Alcuni dati di contesto su cui riflettere
Nel 2018, dice l'Istat, la crescita dell’economia italiana ha rallentato rispetto al 2017, passando dal +1,7% al +0,9%, con un aumento del divario rispetto all’area dell’euro che si era invece ridotto nei due anni precedenti. Contestualmente è stata rilevata una frenata dei consumi delle famiglie: la spesa media è stata di 2.571 euro, sostanzialmente invariata (+0,3%) rispetto al 2017 (ma in calo rispetto al +1,6% del 2017 sul 2016). Prendendo però in considerazione la dinamica inflazionistica – in media nazionale pari a 1,2% – in termini reali la spesa delle famiglie è diminuita dello 0,9%, segnando una contrazione per la prima volta dopo la moderata dinamica positiva registrata tra il 2014 e il 2017.

In questa situazione, in linea teorica, la condizione delle famiglie più povere avrebbe dovuto peggiorare. L’Istat rileva però un dato interessante ai fini della nostra analisi: l’intensità della povertà, cioè quanto la spesa mensile delle famiglie povere è mediamente sotto la linea di povertà in termini percentuali – l’indicatore che in pratica ci dice “quanto poveri sono i poveri” – si attesta nel 2018 al 19,4%, in calo rispetto al 20,4% del 2017 (si veda l'ultima riga della figura 1). Le famiglie con minore capacità di spesa, e quindi a maggiore rischio di povertà, mostrano dunque una tenuta dei propri livelli di consumo, con un conseguente miglioramento in termini relativi rispetto al resto delle famiglie italiane.

Povertà assoluta in Italia, 2017-2018

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La convinzione che tale (leggero) miglioramento della condizione delle famiglie più povere in un contesto di generale peggioramento economico sia legato al REI è avvalorata a nostro avviso anche dalle rilevazioni sulla misura effettuate dall’INPS lo scorso anno, pubblicate nel XVII Rapporto annuale. Qui l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale rileva (pp.210-216) che le risorse stanziate dal Reddito di inclusione avrebbero raggiunto circa il 29% delle persone in povertà assoluta (1,4 milioni di individui) comportando benefici soprattutto per le famiglie che si collocano nel 10% più povero della popolazione (dove si sono concentrate il 79% delle erogazioni del REI) (Figura 2).

Secondo l’INPS l’ammontare modesto dell’assegno REI pur non permettendo un'uscita dalla condizione di povertà ha consentito una diminuzione dell'intensità della stessa (“i beneficiari spesso non riescono ad uscire dalla povertà, ma vedono ridursi la sua intensità”). E in questo senso gli indicatori sintetici confermavano “un’azione di riduzione della concentrazione dei redditi e della povertà operata dal Reddito di inclusione”.

Incidenza imposte e benefici con e senza REI per decili di reddito equivalente

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L’opinione di Cristiano Gori
Quindi, dati alla mano, il REI sembra aver avuto un impatto positivo. Ma è davvero così? Per capirlo abbiamo voluto confrontarci con Cristiano Gori, ideatore e referente scientifico dell’Alleanza contro la povertà, l’organizzazione che dal 2013 rappresenta le principali realtà che nel nostro Paese si occupano di sostenere i più poveri.

Professor Gori, partiamo con una domanda a bruciapelo: alla luce dei dati sulla povertà pubblicati dall’Istat e di quelli sulla situazione economica del Paese possiamo dire che il REI abbia funzionato?
Per quel che riguarda la parte monetaria, e nonostante i limiti che l’Alleanza contro la povertà ha più volte avuto modo di sottolineare, credo che il REI abbia fatto il suo dovere. Come Alleanza, infatti, abbiamo sempre ritenuto che il REI fosse una misura ben impostata ma sotto-finanziata: dato il numero di poveri toccati e l’importo medio erogato tramite la misura (che in nessun caso era in grado di raggiungere la soglia di povertà assoluta, nda) era irrealistico pensare che il REI avrebbe potuto diminuire l’incidenza di povertà. Quello che ci aspettavamo, e che poi è effettivamente accaduto come mostrano i dati che avete citato, è che il REI andasse a influenzare l’intensità della povertà. In altre parole, il REI non è stato in grado di far uscire le persone in povertà dalla loro condizione di povertà, ma ha certamente contribuito a migliorare la loro situazione economica. Il dato sull’intensità, per altro, è un valore medio che tiene conto di tutte le persone in povertà: credo che se ci fosse modo di analizzare nel dettaglio la situazione economica di quel 29% di poveri assoluti che ha beneficiato del REI verificheremmo che la loro intensità di povertà è molto inferiore rispetto a chi non ha potuto fruire della misura.

Quindi la parte monetaria del REI ha raggiunto gli obiettivi che poteva raggiungere a parità di risorse stanziate…
Esatto. Rispetto alla parte legata ai servizi, invece, si era cominciato un percorso, che, seppur caratterizzato da numerosi limiti, ha permesso di fare dei passi significativii sul fronte della lotta alla povertà. La cosiddetta parte attiva della misura presenta infatti aspetti sui quali credo sia utile riflettere, anche alla luce della strada intrapresa dal Reddito di Cittadinanza.

Ci spiega meglio quali sono questi elementi di interesse?
Il REI, in primo luogo, ha garantito informazione e orientamento ai più poveri attraverso i cosiddetti ‘Punti Unici di Accesso’. A differenza del Reddito di Cittadinanza (come Gori ha tra l’altro ben spiegato in un recente articolo pubblicato su "La Voce", nda) prevedeva luoghi fisici – appositi sportelli presso i Comuni – in cui le persone interessate alla misura potevano capire se avessero i requisiti beneficiarne, chiedere chiarimenti sui passaggi da compiere per avviare la richiesta, avere aiuti per la compilazione della relativa modulistica e, infine, richiedere la misura. Come mostrano i dati del monitoraggio realizzato dall’Alleanza (vedi infra, nda), erano stati istituiti 1,7 punti di accesso per ogni 10 mila residenti. Oggi per chiedere il Reddito di Cittadinanza i cittadini possono rivolgersi a Caf, patronati e Poste, ma questi hanno la sola competenza amministrativa di caricare la richiesta; non è più previsto alcun servizio di informazione e di orientamento da parte delle istituzioni pubbliche. È vero che il Governo ha realizzato alcune campagne mediatiche per far conoscere il RdC, ma ha tolto una funzione che a nostro avviso era fondamentale. Una cosa, infatti, è far conoscere l’esistenza di una misura alla popolazione, mentre un’altra è facilitare e accompagnare gli interessati nella predisposizione della domanda. Come indicano anche alcuni studi internazionali, la scarsità di informazioni e di orientamento sulla presentazione della domanda costituisce infatti uno dei fattori che più ostacola la possibilità che la domanda di sostegno sia inoltrata da parte della popolazione che avrebbe più bisogno di questo genere di misure, in particolare i più fragili dal punto di vista culturale e delle reti di relazione. In secondo luogo credo che il REI abbia garantito l’avvio di una stagione di collaborazione tra servizi sociali comunali e i Centri per l’Impiego, pur con tutte le difficoltà del caso. Le nostre analisi ci dicono che, pur presentando forti differenze territoriali, queste collaborazioni avevano iniziato a funzionare positivamente. Ora l’auspicio è che questo percorso continui anche con il RdC, anche se è indubbio che la frammentazione della rete prevista dalla nuova normativa non faciliterà (come Gori ha spiegato su Welforum, nda). Da ultimo credo che il Reddito di Inclusione abbia avuto il pregio di avviare per la prima volta nella storia delle politiche sociali del nostro Paese la costruzione di quella infrastruttura nazionale per il welfare locale – che è sempre stata una richiesta cardine dell’Alleanza – necessaria allo sviluppo di percorsi che possano effettivamente garantire alle persone di uscire dalla condizione di povertà. Da un lato, tra fine 2018 inizio 2019, i Comuni hanno ricevuto le risorse necessarie per assumere nuovo personale dedicato ad implementare REI, in grado di occuparsi di tutta la valutazione multidimensionale della povertà e di seguire il conseguente sviluppo di percorsi personalizzati per affrontarne le cause. L’INAPP ha stimato che gli operatori assunti a questo scopo siano più di 3 mila sul territorio nazionale. Bisogna tuttavia sottolineare, e ciò è stato fonte di criticità, che i primi fondi sono arrivati ai territori molti mesi, a volte un anno, dopo l'introduzione del REI: un fattore che ha creato inevitabili difficoltà. Certamente queste persone potranno dare un contributo fondamentale anche nello sviluppo di quella parte del Reddito di Cittadinanza che resterà in capo ai servizi sociali, ovvero la parte dedicate a coloro i quali – e sono la maggioranza degli utenti – non potranno essere presi in carica dai Centri per l'Impiego. Dall'altro lato per la parte dei percorsi di inclusione sociale di responsabilità dei Comuni il Reddito di Cittadinanza mantiene nei fatti le stesse modalità previste dal Decreto legislativo 147/2017, ovvero il provvedimento che introduceva e regolava il Reddito di Inclusione. Si tratta di un segno di positiva continuità assolutamente non scontato, per il raggiungimento del quale l’Alleanza si è impegnata a fondo nell’ultimo anno.

Quindi il REI ci lascia in eredità diverse cose che potrebbero essere utili anche al Reddito di Cittadinanza…
Credo che provare a comprendere le dinamiche che stanno alla base di una policy – i numeri, le impressioni degli operatori, quelli che sono i punti di forza e le debolezze, le cose che hanno funzionato e quelle che andrebbero riviste – sia fondamentale non solo per valutare la policy in quanto tale, ma anche per implementare e migliorare tutte le misure che saranno messe in campo nel medesimo ambito. A maggior ragione in un settore complesso come quello del contrasto alla povertà. Proprio per questa ragione l’Alleanza contro la povertà ha scelto di avviare un monitoraggio sul Reddito di Inclusione. Si tratta di un’analisi approfondita – è l'unica a mia conoscenza a livello nazionale – che indaga, tra le altre cose, le platee, le caratteristiche dei beneficiari, il take-up, le azioni messe in atto dagli ambiti sociali territoriali per la presa in carico e le loro reti territoriali. I risultati sarano pronti in autunno e li diffonderemo o attraverso un apposito volume che, nonostante alcuni possibili limiti – viste anche le nostre forze esigue – credo possa essere importante per imparare dall'esperienza. Credo che conoscere la strada fatta finora sia più mai fondamentale per tracciare i percorsi che vorremo seguire in futuro.

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Riferimenti
Eurofound (2015), Access to social benefits: Reducing non-take-up
Gori (2019), Ma tanti poveri non chiedono il RdC. Ecco perché, Lavoce.info, 18 giugno 2019
Gori (2019), Il welfare dei servizi nel Reddito di Cittadinanza, Welforum, 3 maggio 2019
INAPP (2017), Contro la povertà, la sfida del Reddito di Inclusione
INPS (2018), XVII Rapporto annuale
Istat (2019), Report sulla povertà, anno 2018
Istat (2019), Rapporto annuale 2019. La situazione del Paese
Istat (2019), Spese per i consumi delle famiglie, anno 2018

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da secondowelfare.it di Lorenzo Bandera