Cooperazione allo sviluppo: servono ritocchi in legge di bilancio

Finalmente una legge di bilancio chiara, con articoli definiti per capitoli. Dopo anni di testi con un unico articolo contenente più di mille commi consecutivi, spesso disordinati e quindi difficili da seguire, l’articolato della LB 2022 si presenta con 219 articoli raggruppati in 16 titoli.
Il titolo IX è dedicato alle “Misure per la partecipazione dell’Italia all’Unione europea e ad organismi internazionali” e apre con l’articolo 125 “Cooperazione allo sviluppo”. Ci ritorniamo ma prima diamo un’occhiata alle tabelle finanziarie della programmazione 2022-2024 che danno una visione chiara e precisa di come viene concepita dall’Italia l’Assistenza pubblica allo sviluppo (APS) – che definisce gli stanziamenti complessivi per i paesi più poveri e in sviluppo come definiti secondo i criteri (piuttosto larghi) fissati dall’OCSE – e la propria Cooperazione pubblica allo sviluppo (CPS) come definita dalla legge 125/2014.

Gli stanziamenti triennali per l’APS sono definiti nella Tabella 29 suddivisi per ministeri. La previsione 2022 è complessivamente di € 5.557.340.962 (competenza) suddivisi in missioni e programmi dei ministeri coinvolti:

• ministero dell’economia e delle finanze 2.549.913.172 (46%)
• ministero dell’interno 1. 543.299.423 (28%)
• ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale 1.307.628.736 (24%)
• ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibile 68.117.388
• ministero della transizione ecologica 53.323.781
• ministero dell’università e della ricerca 19.354.714
• ministero della salute 14.736.875
• ministero dello sviluppo economico 966.874

Cifre Omnicomprensive

Nel calcolo sono comprese tutte le attività e i servizi che possono essere riconducibili all’APS secondo i criteri (piuttosto larghi) del DAC, comitato OCSE per l’assistenza allo sviluppo. Seguendo quei criteri, l’istituzione che più contribuisce all’APS dell’Italia è il ministero dell'economia e delle finanze (MEF) che nel 2020 ha gestito erogazioni pari al 52,83% dell’APS complessiva (si tratta in particolare di contributi a Banche, Fondi di sviluppo e al Bilancio dell'Unione Europea destinato alla cooperazione allo sviluppo, di operazioni sul debito, di importi di competenza CDP e SACE notificabili come CPS).
Il ministero dell’Interno risulta essere la seconda istituzione ma si tratta, da qualche anno ormai, di cifre spropositate, dato che la reale erogazione dell'Interno nel 2020 è stata pari al 5,62% dell’APS, destinata all'assistenza temporanea in Italia dei rifugiati e richiedenti asilo. Il ministero degli Affari esteri e della Cooperazione internazionale (MAECI), insieme all'Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo (AICS), è in terza posizione ma solo perché le previsioni dell’Interno sono state gonfiate: ha infatti gestito nel 2020 il 35,14% dell’APS. Sono dati tratti dalla relazione APS 2020 del Maeci al Parlamento di settembre 2021, che fissano anche allo 0,22% del RNL l’impegno finanziario italiano per l’APS, al ventesimo posto, in rapporto al RNL, dopo paesi come Irlanda, Austria, Islanda, Ungheria, Nuova Zelanda, Spagna.

Nel 2022 alla DGCS, la specifica direzione generale del MAECI, sono attribuiti € 1.036.841.891, di cui 405.624.71 finalizzati alla partecipazione alla cooperazione in ambito europeo (FED) e internazionale e 617.131.907 destinati all’AICS.

Lo strumento multilaterale rappresenta il 73% della CPS complessiva (2020). Ma anche la restante parte bilaterale è spesso attuata nei paesi partner attraverso organizzazioni e agenzie multilaterali, con lo strumento denominato “cooperazione multi-bilaterale”. In sostanza l’Italia tende a delegare, dandola in subappalto, la propria cooperazione internazionale per lo sviluppo, quella che la legge definisce “parte integrante e qualificante della politica estera italiana”. Si tratta di una tendenza che va corretta anche perché contraddice la stessa riforma legislativa che ha voluto una pluralità di strumenti e di soggetti: che oggi rimangono ancora sottovalutati. La cooperazione bilaterale diretta rimane poi limitata ad un 5% dell’APS complessiva, pur essendo quella a cui tutti fanno riferimento quando si parla di cooperazione con i paesi in sviluppo. L’articolo 125 del ddl Bilancio in discussione al Senato dà un primo segnale positivo in questo senso aumentando le risorse dell’Agenzia AICS.

L’articolo 125 nella legge di bilancio

Tornando quindi all’articolo 125 del ddl Bilancio 2022, è da apprezzare che l’aumento di tali risorse sia definito fino al 2026. Ciò permette di garantire maggiore certezza nella programmazione, come sempre richiesto dalle Ong, e corrisponde a 350 milioni nei cinque anni. Si tratta di un significativo impegno finanziario che permetterà all’Italia e ai soggetti pubblici e privati della cooperazione internazionale di essere maggiormente incisivi in paesi che sono ormai prioritari per il nostro paese, in particolare in Africa e nel Medio Oriente.

Abbiamo proposto alle altre reti delle Osc di cooperazione di chiedere alla Commissione Bilancio del Senato che questi incrementi siano destinati prioritariamente ad iniziative di cooperazione bilaterale a dono, anche di emergenza umanitaria, finalizzate a rafforzare i rapporti people to people, comunità con comunità, territori con territori attraverso l’azione di Ong specializzate nella cooperazione allo sviluppo e nell’aiuto umanitario, enti del Terzo settore, organizzazioni delle diaspore, della finanza etica, del microcredito, imprese sociali e cooperative, fondazioni e altri soggetti senza finalità di lucro. Contiamo che i senatori prestino attenzione a questa richiesta che valorizza la fondamentale dimensione dei rapporti di partenariato ed evidenzia la presenza solidale italiana e la visibilità del nostro paese.

Modifiche alla legge 125/2014

L’articolo continua poi con alcuni commi che modificano la legge 125/2014 sulla cooperazione allo sviluppo in particolare per la parte gestita da Cassa Depositi e Prestiti facilitandone la promozione di attività di investimento e finanziamento nei mercati dei paesi partner in sviluppo. Sei sono i commi che la modificano: si va dall’autorizzazione all’incremento del fondo rotativo per lo sviluppo con nuovi fondi anche privati, all’ampliamento del suo utilizzo per imprese operanti nei paesi partner, all’estensione della tipologia di finanziamento, all’abolizione di eccessivi passaggi formali al CICS, Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo. Teoricamente è il massimo organo politico deputato ad assicurare la programmazione ed il coordinamento di tutte le attività di cooperazione, multilaterali, bilaterali, dei vari ministeri ed enti territoriali, nonché la coerenza delle politiche nazionali con i fini della cooperazione allo sviluppo. Nella realtà, non è mai riuscito a funzionare, essendosi riunito – speditamente, in coda ad un Consiglio del ministri – solo tre volte da quando la legge l’ha istituito nel 2014, ritardando per mesi l’approvazione del documento triennale di programmazione e di indirizzo della CPS dell’Italia e rendendo vaga la stessa idea di programmazione.

Non si capisce però quale sia la ratio dell’articolo che introduce modifiche alla legge 125/2014 solo per rafforzare l’azione di cooperazione internazionale di CDP dimenticandone altre che da tempo sono ritenute necessarie e urgenti per il buon funzionamento della CPS. Abbiamo cercato di provvedere a questa lacuna proponendo emendamenti per introdurre ulteriori modifiche alla legge 125 alle altre reti di Osc e quindi ad alcuni senatori sensibili. La più condivisa è la necessità di una diversa definizione del calendario degli adempimenti per le deliberazioni sul documento triennale di programmazione e indirizzo e sulla relazione annuale delle attività svolte. La data del 31 marzo di ogni anno, fissata dalla legge per entrambi senza tener conto dei tempi diversi di proiezione (triennale e annuale) e di realizzazione che per la relazione annuale è la metà dell’anno, ha solo prodotto deplorevoli ritardi e senso di inefficienza.

Per le ragioni sopra esposte sull’inefficacia del Comitato interministeriale CICS, abbiamo proposto al Senato due proposte alternative.
La prima propone la sostituzione del CICS con il CIPESS, Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile che, essendo permanente, può svolgere (meglio di un comitato "occasionale") le funzioni di programmazione, coordinamento, coerenza delle politiche e può esaminare e approvare nei tempi stabiliti il documento triennale che definisce la programmazione e gli indirizzi della cooperazione per lo sviluppo sostenibile.
La seconda propone il superamento del CICS, affidando al Consiglio dei Ministri (a cui già la legge attuale ne assegna la convalida definitiva dopo quella, evidentemente provvisoria, del CICS) l’approvazione della programmazione triennale e degli indirizzi e al Ministro/Viceministro o al Comitato congiunto, che è l’organo decisionale sulle attività, le altre funzioni quali la presentazione del rapporto annuale, la definizione delle linee guida settoriali ecc., semplificando alcuni passaggi formali che hanno finora prodotto eccessivi formalismi burocratici. In entrambe le soluzioni rimangono immutate le previsioni di legge sui pareri obbligatori delle Commissioni parlamentari competenti, della Conferenza delle regioni e del Consiglio nazionale per la cooperazione allo sviluppo.

Nel 2019 la nomina del direttore dell’AICS ha richiesto ben 15 mesi, da marzo 2018 a maggio 2019, lasciando l’Agenzia sospesa, con conseguenze sulla gestione, l’efficienza e l’efficacia e con ritardi nell’attuazione di provvedimenti nodali. La dilatazione dei tempi (considerando anche gli usuali ricorsi) può essere ridotta solo semplificando la procedura di selezione con evidenza pubblica. Abbiamo proposto di circoscrivendola ad una valutazione curriculare e documentale attenta basata su criteri di trasparenza, efficacia, correttezza, libera competizione e non discriminazione.

La riforma legislativa del 2014 sulla cooperazione allo sviluppo continua a mantenere il suo valore, confermando la solidità delle finalità, gli obiettivi e l’impianto voluti dal Parlamento. Dopo sei anni di concreta attuazione, alcuni ritocchi e aggiustamenti devono però essere apportati. Lo sforzo di LINK 2007 è stato di individuarli, attraverso l’esperienza, l’azione quotidiana e un esercizio di confronto e di dialogo permanente con le istituzioni. Quelli che abbiamo presentato all’attenzione del Parlamento, ad integrazione dell’articolo 125 del ddl Bilancio, sono solo una parte, quella che non può attendere. Continuare a dire: “Dobbiamo prendere tempo e approfondire meglio” come sentiamo ripetere di anno in anno, senza mai giungere alle decisioni che devono essere prese, sarebbe un segno di irresponsabilità. Su temi quali la lotta alla povertà, la solidarietà, la dignità di ogni persona, la cooperazione per lo sviluppo, il partenariato tra paesi e comunità, che si intrecciano ormai quotidianamente con le nostre esistenze, e sugli strumenti istituzionali ad essi finalizzati non si può dire ‘domani’ quando è possibile dire ‘oggi’.

Le capacità delle Ong di Link, i saperi acquisiti nei decenni in materia di cooperazione internazionale con gli approfondimenti e le proposte, il dialogo con le istituzioni europee e internazionali, i partenariati costruiti in decine di paesi in vari continenti fino alle aree periferiche più bisognose, sono una ricchezza che mettiamo a disposizione di chiunque voglia confrontarsi per valorizzare sempre maggiormente la CPS dell’Italia secondo i principi che la legge 125/2014 ha definito.

*presidente di LINK 2007

In apertura foto di Fabio Cimaglia/Sintesi