Agenzia Onlus, un intervento di Pettinato

Dove va l?Agenzia per le Onlus mi sento, spesso, chiedere. Eppure la sua funzionalità ?possibile?, la sua operatività concreta, sono ben descritte nel decreto che la regolamenta.
Con l?approvazione del D.P.C.M. 21 marzo 2001, n. 329, l?operatore del diritto dispone di uno strumento preciso e, quantomeno al momento, ineludibile per apprendere esattamente cosa può (o deve) concretamente fare nella sua operatività concreta l?Agenzia per le Onlus, istituita com?è noto con D.P.C.M. 26 settembre 2000 in attuazione della delega di cui alla legge 662 del 1996.
L?analisi attenta di quel testo dovrebbe precedere, quindi, qualunque valutazione sulla natura dell?Agenzia, in particolare quelle incentrate sulla differenza tra ?organismo di controllo? ed ente di ?promozione? più o meno generalistica del settore non profit.
Con ben tre elaborate previsioni del D.P.C.M. 329, tutt?altro che brevi, e talora persino ridondanti, l?Agenzia dispone come di un regolamento nel regolamento per identificare con precisione il ventaglio delle sue possibili aree d?azione.
Le medesime, designano con chiarezza tre ?aree di compito?, e cioè: a) le attribuzioni; b) le relazioni con le pubbliche amministrazioni; c) i poteri.
Appare quindi metodologia prudente e corretta, di fronte ad ogni quesito o dubbio sul ruolo concreto dell?Agenzia, e di fronte a certe aspettative di suo intervento in ogni contesto, chiedersi, di volta in volta, prima di tutto se ciò che ci si aspetta dall?operatività della medesima, rientri o meno tra le sue attribuzioni generali o tra le attribuzioni (che di ciò si tratta) derivanti dalle norme sulla cooperazione con organi della pubblica amministrazione.
Dopodiché, se non è già ricavabile dalla norma che descrive l?attribuzione, ci si potrà chiedere, consultando analiticamente l?art. 5 del D.P.C.M., intitolato per l?appunto ?poteri dell?Agenzia?, quali sono i poteri reali – cioè, ciò che l?agenzia può o deve fare ? nell?esplicazione delle suddette attribuzioni.
Attribuzioni. Emerge chiaro, riprendendo proprio la legge delega, come il contenuto dei compiti dell?Agenzia sia stato concepito come primariamente giuridico: e questo non è un dettaglio da sottovalutare in ragione degli esiti primari del futuro lavoro che dunque dovranno essere ?prodotti? concettuali in cui le istanze di puro diritto dovrebbero essere materia primaria.
Quanto ai ?poteri di indirizzo, promozione, vigilanza e ispezione?, va detto che essi non sono precisati ?a 360 gradi?, bensì solo in ragione della uniforme e corretta osservanza della disciplina legislativa e regolamentare per enti non commerciali (quindi tipica area fiscale), Onlus (le Onlus sono un istituto di esclusiva rilevanza tributaria) e ?terzo settore?, il che è quanto dire ogni tipologia di normativa riferibile al contesto soggettivo atecnico qualificante l?azione dell?Agenzia.
L??osservanza? della legge è il fulcro di questa attribuzione: essa, ovviamente, non è presentata come prerogativa dei soli enti soggettivamente interessati al provvedimento, onde non può escludersi che eventuali distorsioni riferibili ad interpretazioni o comportamenti alla pubblica amministrazione o a qualsivoglia altro soggetto, sempre nell?esclusiva dimensione ampia del rapporto di correttezza e uniformità con la normativa, potrebbero legittimare l?intervento dell?Agenzia ed essere, quindi, oggetto di ?ispezione? (che è l?attribuzione più specificizzata), o di ?vigilanza? o di attività di ?indirizzo?.
Come si vede, quindi, questa prima attribuzione ha un?estensione amplissima, anche se non è chiarissimo in concreto, cosa e come l?Agenzia può decidere di fare: ecco, però, perché a questo punto tale interrogativo va affrontato analizzando i suoi poteri.
Oltre a vari poteri di approvvigionamento di dati, compete all?Agenzia la ?segnalazione alle autorità competenti dei casi nei quali norme di legge o di regolamento determinano distorsioni nell?attività delle organizzazioni, del terzo settore e degli enti, formulando proposte di indirizzo ed interpretazione?.
Questa attribuzione si inquadra tra quella generativa di esternazioni tecniche di impronta giuridica, il cui esito pratico è poi devoluto alle risposte effettive di altri organi pubblici. Essa è però cruciale e potrebbe preludere all?assunzione di un ruolo centrale sul piano tecnico: anche a questo proposito bisognerà attendere la definizione (che il D.P.C.M. non fa) della tipologia di atti normativi che l?Agenzia produrrà, contenenti questa ?cultura? specialista, e dei loro effetti.
Quanto alla ?vigilanza sull?attività di raccolta di fondi? osserviamo che, per una struttura così ?macrocefala? come appare essere l?Agenzia, è possibile che essa, essendo una funzione sempre attiva, che non deve cioè essere sollecitata, ma condotta su base permanente e senza limiti prefissati di intervento, dovrà presumibilmente essere attuata utilizzando vari poteri dello Stato, compresi quelli ispettivi di ogni sorta.
Quanto alla ?collaborazione nella uniforme applicazione delle norme tributarie, formulando al Ministero delle finanze proposte su fattispecie concrete o astratte riguardanti il regime fiscale delle organizzazioni, terzo settore ed enti?. Si può dire che si tratta di un compito ? l?ennesimo di impronta giuridica ?alta? – che dovrebbe sopravanzare la ?cultura? delle circolari interpretative e degli atti di ogni sorta di monitoraggio su distorsioni possibili (sanzioni? decadenze per violazione di statuti? perdite di agevolazioni per questioni formali? esercizio di attività di dubbia qualifica tecnico-giuridica?). L?attuazione è assai imprevedibile, oscillando le ipotesi dalla ?rivoluzione? alla sostanziale irrilevanza.
Relazioni con le pubbliche amministrazioni. Venendo all?art. 4, quello delle ?relazioni con la Pubblica Amministrazione?, si ha che indirettamente, e pragmaticamente se vogliamo, il D.P.C.M. esprime alcune delle funzioni che potrebbero diventare ?primarie?, per l?Agenzia, come l?esito di iniziative ora facoltative ora obbligatorie degli organi della pubblica amministrazione.
La situazione che si è creata è, invero, a questo riguardo, alquanto singolare perché taluni dei comportamenti (quelli della ?richiesta di parere? di cui al secondo comma dell?art. 4, ad esempio, in cui l?elenco dei comportamenti è retto dall?espressione ?le amministrazioni statali ? sono tenute?) sono indiscutibilmente obbligatori sin dal giorno di pubblicazione del decreto, anche se si ha motivo di credere che è mancato un generalizzato adeguamento al dettato normativo.
L?art. 4, dunque, è ripartito tra un ambito di facoltatività, ?indirizzato? in genere a tutte le ?pubbliche amministrazioni?, ed un ambito di vincolo, che coinvolge solo le amministrazioni statali.
Poteri. Passando al nodo cruciale, e cioè l?analisi dei poteri previsti dal D.P.C.M. emerge, a nostro avviso, un?indubbia ?elasticità? d?azione possibile dell?Agenzia, in relazione a cui vige soprattutto l?incertezza afferente le modalità di scelta attraverso cui l?Agenzia stessa vorrà o potrà determinarsi nell?azione di scelta delle modalità concrete, di volta in volta, della sua azione.
Appare, infatti, agevole desumere che su molte delle sue attribuzioni l?Agenzia può o deve scegliere, e forse con una certa larghezza di spettro (agevolata dall?assenza di riferimenti normativi), quale tipologia di potere esercitare, non avendo il decreto dettato capillarmente regole consequenziali al riguardo. Sicché, tale profilo risentirà delle determinazioni che si affermeranno e delle prassi che prevarranno anche alla luce dei potenziali conflitti di diritti che seguiranno con i destinatari dell?azione specifica.
Emerge quindi un importante ruolo suppletivo che l?Agenzia può svolgere nei confronti delle autorità preposte alla rilevazione e alla repressione di comportamenti illeciti, compresa la Guardia di Finanza e gli uffici finanziari dotati di poteri sanzionatori. In teoria, servizi di polizia tecnica efficienti avrebbero potuto rendere preventivamente superflue queste previsioni, ma è chiaro che questa è una considerazione, per l?appunto, teorica: vogliamo precisare che con l?istituzione dell?Agenzia non si sono estese le irregolarità sanzionabili e le fattispecie di illecito perseguibili. Semplicemente la costituzione di un organo con compiti ?mirati? ha incrementato le potenzialità di verifica dato che anche attraverso i suoi compiti conoscitivi, e non solo attraverso quelli ispettivi veri e propri.
Sotto tale profilo sembra possibile ammettere che l?incidenza significativa di tali poteri sia rimasta coerente con la configurazione originaria di organismo di controllo, ferma la coesistenza di essa con le altre aree di azione.
Emerge anche, a nostro avviso, una conferma molto incisiva della prioritaria vocazione giuridica dell?Agenzia, su cui per vero le analisi fin ora circolate non ci sono sembrate particolarmente ?concentrate?. Forse, bisognerebbe, a settembre, ripartire da qui
Salvatore Pettinato