Veneto Circ 02/96IPABIpab modificazioni statutarie. Indicazioniistruttorie. L.R. 15.12.1982, n. 55. L.R. 1.9.1993, n. 45.

Circolare 13 maggio 1996, n. 2
Ipab modificazioni statutarie. Indicazioni
istruttorie. L.R. 15.12.1982, n. 55. L.R. 1.9.1993, n. 45.
(Approvata dalla Giunta regionale
con deliberazione 6 febbraio 1996, n.
372, come modificata dalla deliberazione
26 marzo 1996, n. 1099).
(B.U. 31 maggio 1996, n. 51).

Nell’ambito delle funzioni di indirizzo e coordinamento
demandate alla Regione dall’art. 12 della L.R. 55/82 ed
allo scopo di facilitare le operazioni istruttorie di revisione
degli statuti delle IPAB e di uniformare le relative
procedure si forniscono le seguenti indicazioni.

1. Procedura.
La procedura per le modificazioni statutarie è disciplinata
dagli artt. 62 della L.n. 6972/1890 e 12 della L.R. n. 55/82.
In base a tali disposizioni l’IPAB che intenda modificare il
proprio statuto deve presentare apposita istanza al Dirigente
del Dipartimento per i Servizi sociali, accompagnata dalla
deliberazione di modifica e dai pareri (o dall’attestazione
dell’infruttuoso decorso del termine di trenta giorni per la
loro emissione) dei soggetti individuati dalla normativa crispina.
La deliberazione non è soggetta al controllo di legittimità
del Co.Re.Co., poichè le modificazioni statutarie non rientrano
tra le materie previste dall’art. 34 della L.R. n. 19/91 nè,
ai sensi dell’art. 36 della L.n. 6972/1890, le medesime
deliberazioni dovevano in origine essere sottoposte
all’approvazione del CPAB.
La deliberazione, ai sensi del combinato disposto
degli artt. 34 e 68 della L.n. 6972/1890 e 47 della L.n. 142/90,
dev’essere pubblicata entro otto giorni dall’adozione all’albo
pretorio comunale (oltre che, eventualmente, all’albo dell’IPAB,
se esistente), e rimanervi affissa per almeno quindici giorni consecutivi.
All’istanza devono essere allegati, se non sono già stati
trasmessi ai competenti uffici regionali, le tavole di
fondazione dell’IPAB, lo statuto vigente e quelle
precedenti ed il provvedimento di riconoscimento della
personalità giuridica pubblica; l’ultimo inventario
patrimoniale e gli ultimi documenti contabili approvati,
ai sensi dell’art. 103, comma 1°, lett. c) del
R.D. n. 99/1891 (Reg. Amm.), nonchè una sintetica
relazione sull’attività attualmente svolta dall’IPAB.
L’iter istruttorio dell’istanza di modificazione statutaria
procede per le seguenti fasi:
– verifica della documentazione prodotta e delle
modificazioni proposte;
– eventuale richiesta di elementi integrativi di giudizio
da parte del competente ufficio regionale;
– deliberazione di parere sull’approvazione delle
modificazioni proposte da parte della Giunta regionale;
– decreto di approvazione delle modificazioni proposte da
parte del Dirigente del Dipartimento per i Servizi sociali;
– notifica del provvedimento finale.

Qualora, a seguito di precise prescrizioni dei competenti
uffici regionali, l’IPAB deliberi alcune modificazioni in
ordine all’originaria proposta di riforma statutaria, non è
obbligatoria la richiesta dei pareri di cui all’art. 62 della
L.n. 6972/1890, dal momento che le nuove modificazioni
sono espressione di un’iniziativa d’ufficio dell’Autorità
tutoria, ai sensi dell’art. 62, comma 6°, della L.n. 6972/1890.
Le riforme statutarie possono essere proposte anche
dagli altri soggetti individuati
dall’art. 62 della L.n. 6972/1890 (Comuni, Province).

2. Sede.
La sede dell’IPAB dev’essere indicata con
precisione, poichè ad essa la legge ricollega
rilevanti effetti giuridici (determinazione dell’ambito
territoriale di attività dell’Ente e dell’Organo di controllo,
individuazione del foro competente in caso di controversie, etc.).

3. Patrimonio.
Il patrimonio rappresenta l’elemento costitutivo
fondamentale delle IPAB: lo statuto ne deve pertanto
prevedere in sintesi consistenza e valore.
In sede di riforma statutaria è quindi necessaria
l’introduzione (o l’aggiornamento) di una disposizione
che in tal senso contenga un rinvio per gli aggiornamenti
agli inventari di cui agli artt. 18 e segg. della L.n. 6972/1890.
L’inventario deve essere regolarmente tenuto secondo
le disposizioni di cui al Titolo I (Reg. Cont.) ed al
Titolo III (Reg. Amm.) del R.D. n. 99/1891 e integralmente
rinnovato ogni dieci anni.
Nel corso del decennio devono comunque essere annualmente
comunicate al competente Ufficio regionale le variazioni
intervenute ai sensi dell’art. 11 (Reg. Cont.) e
dell’art. 24 (Reg. Amm.) del R.D. n. 99/1891.

4. Finalità.
Le finalità delle IPAB derivano dalla volontà espressa
dai fondatori, dalla quale pertanto non devono discostarsi
in sede di riforma statutaria; non devono essere formulate
in modo generico, dovendo invece individuare con precisione
uno (o più) settori di attività, eventualmente prevedendone
in modo graduato il perseguimento con l’individuazione
di scopi primari e secondari.
L’eccessiva genericità della formulazione de quo
urterebbe infatti con l’art. 22 del DPR n. 616/77,
che attribuisce ai Comuni l’esclusiva competenza in
materia di assistenza pubblica nel rispettivo ambito
territoriale con la sola eccezione proprio delle IPAB,
escluse dal trasferimento ai Comuni della Corte
Costituzionale con sent. n. 173/81 anche in virtù
della specificità di intervento che ne caratterizza la
fattispecie.
La previsione statutaria di un trattamento degli utenti dei
servizi dell’IPAB non uniforme e pertanto discriminatorio
nei confronti di alcuni non è ammessa in quanto contraria
al principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 della Cost. ed
a quanto stabilito dal Presidente del Consiglio dei Ministri
con Direttiva 27.01.94 in ordine all’erogazione dei servizi pubblici.
L’IPAB può invece, per le motivazioni di cui al
successivo punto 5, limitare l’accesso gratuito ai
propri servizi ai soli indigenti; può inoltre riservare
l’eventuale precedenza di accesso ai propri servizi
agli utenti residenti in determinati ambiti territoriali
regionali, se espressamente prescritto dal fondatore,
nell’ipotesi che questi abbia destinato alla
costituzione dell’IPAB risorse patrimoniali
insufficienti a garantire un’estensione generalizzata
delle prestazioni assistenziali ed in conformità al
limitato ambito territoriale di intervento riservato
alle IPAB regionali (vd. Cons. Stato, sent. n. 230/1982).

5. Gratuità delle prestazioni.
Lo statuto deve prevedere, ai sensi dell’art. 1
della L.n. 6972/1890, l’accesso gratuito
(da garantirsi almeno parzialmente) alle prestazioni
dell’IPAB da parte dell’indigente.
L’evoluzione che il concetto di beneficenza ha subito
nel corso di un secolo, e che è stata autorevolmente
sancita anche dalla Corte Costituzionale
(sent. n. 139/72 e n. 174/81) non consente
infatti l’interpretazione abrogativa della citata
disposizione crispina, nè deve essere posto in
secondo piano che le IPAB traggono origine per
lo più da atti di liberalità di privati, la cui corretta
interpretazione ed esecuzione non possono prescindere
dal dato testuale rappresentato dagli atti in cui la volontà
dei benefattori è stata fissata, nei quali la gratuità delle
prestazioni viene spesso espressamente prescritta.

6. Partecipazione a società commerciali o ad
enti senza scopo di lucro.
Le IPAB non possono partecipare a società di
persone o di capitali, poichè ciò contrasterebbe con
il carattere non lucrativo che le contraddistingue
(cfr. art. 1 e 2 della L.n. 6972/1890); alla rigida e tassativa
previsione di fattispecie aggregative tra IPAB e soggetti
terzi di cui al Capo VI della L.n. 6972/1890 è possibile
aggiungere soltanto la partecipazione alla costituzione
di società cooperative aventi scopi analoghi e affini a quelli
previsti dagli statuti delle IPAB interessate, ai sensi e nei
limiti dell’art. 4 della L.R. n. 45/93.
Le cooperative aventi scopi analoghi e affini a quelli
previsti dagli statuti delle IPAB devono intendersi
quelle sociali disciplinate dalla L. n. 381/1991 e dalla
L.R. n. 24/1994.
La possibilità della partecipazione ad altri enti non
lucrativi pubblici e privati deve invece ritenersi possibile,
semprechè attuata in una delle forme prevista al
Capo VI della L.n. 6072/1890.

7. Attività strumentali.
La previsione, accanto alle finalità istituzionali
principali, di attività strumentali deve in linea di
principio ritenersi possibile anche se la relativa
disciplina deve trovar posto nella più idonea sede
regolamentare, attenendo le stesse a modalità di
perseguimento degli scopi statutari principali.

8. Amministrazione.
Ai sensi dell’art. 19 del R.D. n. 99 del 1891
(Reg. Amm.) l’organo di amministrazione dell’IPAB
può essere tanto collegiale che monocratico.
Al fine di salvaguardare la funzionalità dell’ente,
l’organo di amministrazione va limitato nel numero,
comunque dispari, dei suoi componenti.

8.1 Incompatibilità.
Il regime delle incompatibilità è disciplinato dagli
artt. 11 e segg. della L.n. 6972/1890 e dall’art. 10 del
R.D. n. 99/1891 (Reg. Amm.).
Le ipotesi di incompatibilità possono essere ampliate
mediante apposita disposizione statutaria, anche se
in linea di principio l’accesso alla carica di amministratore
di un’IPAB deve ritenersi aperto a tutti e garantito anche a
livello costituzionale (artt. 2, 3 e 51); conseguentemente
la restrizione della facoltà di accesso dev’essere giustificata
dalla necessità di garantire all’organo di amministrazione
dell’IPAB la possibilità di esplicare le proprie funzioni
secondo criteri di imparzialità ed efficienza (art. 97 Cost.).
Con il trasferimento alle Regioni delle funzioni statali
in materia di assistenza e beneficenza sono incompatibili,
ai sensi dell’art. 11, comma 1°, lett. b) della L.n. 6972/1890,
gli amministratori ed i funzionari regionali che, in ragione
dell’attività istituzionalmente svolta, esercitino sulle IPAB
attività di controllo e vigilanza, in quanto subentrati nelle
medesime funzioni a “coloro che fanno parte dell’Ufficio
di Prefettura”.
L’incompatibilità prevista dalla medesima disposizione
per il Sindaco riguarda il Comune “nel quale esiste la
istituzione” (art. 10, comma 1° del R.D. n. 99/1891
(Reg. Amm.); se l’IPAB è presente con più sedi in diversi
Comuni, l’incompatibilità deve ritenersi estesa anche
ai relativi Sindaci.
Non sussiste invece incompatibilità per i Consiglieri
Comunali, per i quali non può ritenersi – nella materia
in questione – operante il divieto di cui all’art. 26 della
n. 81/93, dal momento che le IPAB non possono
annoverarsi tra gli “enti ed istituzioni dipendenti o
comunque sottoposti al controllo e alla vigilanza dei
relativi comuni”.
I dipendenti amministrativi del Comune sede dell’IPAB
sono incompatibili con la carica di amministratore ai
sensi dell’art. 11 della L.n. 6972/1890 e dell’art. 10 del
R.D. n. 99/1891 (Reg. Amm.).
Per ogni altra incompatibilità si rinvia alla vigente
legislazione, ed in particolare al Titolo II della
L.n. 6972/1890.
La dichiarazione dell’incompatibilità è, ai
sensi e per gli effetti dell’art. 20 del R.D.
n. 99/1891 (Reg. Amm.), pronunciata dal
Dirigente del Dipartimento per i Servizi sociali
con le modalità di cui all’art. 12 della L.R. n. 55/82.
Il Presidente del Consiglio di amministrazione,
non appena si verifichi una delle incompatibilità
previste dalla legge, deve immediatamente darne
comunicazione agli uffici regionali per i conseguenti adempimenti.

8.2 Durata del Consiglio di amministrazione.
Stante l’autonomia che la legge e la Costituzione
(art. 5) attribuiscono alle IPAB, la durata dei rispettivi
organi di amministrazione dev’essere statutariamente
stabilita in modo certo ed autonomo rispetto a quella
di altri enti e/o soggetti, ed in particolare rispetto alla
durata degli enti di nomina, ai quali non spetta altra
funzione se non l’individuazione delle persone fisiche
da nominare.
Ciò è necessario, in particolare, per consentire all’IPAB
di programmare la propria attività fondandosi su
elementi certi, il primo dei quali non può che essere la
durata dell’organo di amministrazione.
Allo scopo di garantire la continuità dell’amministrazione
dell’IPAB il Presidente del Consiglio di amministrazione
deve attivare le procedure di rinnovazione delle cariche
90 giorni prima della scadenza del collegio di appartenenza,
dandone contestuale comunicazione al Dirigente del
Dipartimento per i Servizi sociali ed alla locale Sezione del
Co.Re.Co. per gli adempimenti tutori di seguito indicati.
Trascorsi 30 giorni dall’attivazione delle procedure di
rinnovazione delle cariche il Co.Re.Co. provinciale
per Comuni, Province e Comunità Montane, ai sensi
dell’art. 48 della L.n. 142/90, ed il Dirigente del
Dipartimento per i Servizi sociali per gli altri
enti/soggetti di nomina, ai sensi dell’art. 12 della
L.R. n. 55/82 e nell’ambito delle proprie funzioni
tutorie, assegnano un termine non inferiore a 30
giorni per le nomine non ancora effettuate; in caso
di ulteriore inerzia provvedono nei restanti 30 giorni
ad effettuare le nomine in via sostitutiva.
La durata del mandato decorre comunque dalla data
dell’insediamento del Consiglio di Amministrazione
(art. 16 R.D. 99/1891).

8.3 Nomina degli amministratori.
La nomina degli amministratori è disciplinata in via
esclusiva dagli artt. 4 e 9 della legge n. 6972/1890, i
quali operano in materia rinvio agli statuti delle IPAB,
che in tal modo acquisiscono valore di legge materiale:
ne deriva che le disposizioni statutarie in merito alla
nomina ed alla rinnovazione degli amministratori delle
IPAB devono ritenersi norme speciali, destinate a
prevalere sulle successive leggi a contenuto generale
o comunque non peculiare in materia.
Più volte la Corte Costituzionale ha evidenziato la
particolare autonomia di cui le IPAB godono a livello
statutario per disciplinare le proprie amministrazioni,
autonomia che la Corte medesima ha ritenuto così
pregnante da sottrarre l’intera materia da quelle trasferite
alle regioni con i DPR n. 9/72 e n. 616/77 (Corte Cost.,
sentt. n. 195/87, n. 363/90 e n. 195/92).
E’ soltanto allo statuto dell’IPAB che deve farsi riferimento
per determinare l’ente titolare della potestà di nomina
ed il relativo organo competente, non essendo quindi
consentito estrapolare dalle disposizioni statutarie alcune
prescrizioni (la determinazione dell’ente) ed ignorarne
altre (l’individuazione dell’organo competente); anzi, la
legislazione crispina offre in proposito riferimenti testuali in
ordine all’immediata cogenza delle norme statutarie in tema
di nomina e rinnovazione dell’organo di nomina (art. 16,
comma 2° del R.D. n. 99/1891 Reg. Amm.).
Le disposizioni della legge n. 81/93 non incidono
pertanto sull’autonoma determinazione statutaria in ordine
alle nomine degli amministratori, considerato inoltre che gli
artt. 13 e 15 hanno novellato gli artt. 36 e 32 della legge n.
142, che egualmente non devono ritenersi applicabili, se
non sussidiariamente, alle IPAB, come ha evidenziato il
T.A.R. Veneto con sentenza n. 291/95.
In tale sentenza viene infatti precisato che l’IPAB “non
è un ente dipendente o controllato dal Comune e pertanto
non ricade nella sfera di applicazione dell’art. 32 lettera n)
della legge 8.6.1990 n. 142”.
Qualora invece lo statuto rinvii per le nomine
genericamente al Comune o alla Provincia, senza
cioè indicarne l’organo competente, la relativa
determinazione spetta all’Ente medesimo, in virtù
dell’autonomia organizzative che la legge gli attribuisce
(art. 4 della L.n. 142/90).
Allo scopo di armonizzare la normativa crispina con
quella comunale e provinciale e di garantire in massimo
grado l’autonomia delle IPAB e degli enti che
concorrono alla nomina dei rispettivi Consigli di
amministrazione è opportuno che, in sede di
revisione statutaria, le IPAB demandino a Comuni e
Province l’individuazione dell’organo competente alle nomine.
Gli statuti delle IPAB non possono comunque
subordinare le nomine comunali e provinciali al
rispetto degli equilibri politici dell’ente territoriale, e
ciò al fine di rispettarne l’autonomia (parere Cons.
St. n. 804/61), nonchè di salvaguardare l’indipendenza
dell’organo di amministrazione dell’IPAB da
interferenze politiche (sentt. TAR Lazio, Sez.
Latina, n. 388/87, TAR Veneto, n. 291/95).

8.4 Revoca.
Gli amministratori delle IPAB non adempiono
al proprio mandato in rappresentanza degli enti o
soggetti di nomina, poichè dal momento
dell’insediamento assumono unicamente obblighi
nei confronti dell’IPAB medesima, dovendo
concorrere al miglior perseguimento delle relative
finalità istituzionali ed alla corretta applicazione
dello statuto e dei regolamenti.
La rimozione degli amministrazioni rientra
nell’attività di controllo sugli organi delle IPAB
di competenza del Dirigente del Dipartimento per
i Servizi sociali, ai sensi dell’art. 12 della L.R.
n. 55/82 e degli artt. 46 e segg. della L. n. 6972/1890,
come ribadito dalla giurisprudenza (Corte Cost., sent.
n. 363/90 e TAR Veneto, sent. n. 291/95) nonchè
dell’art. 20 del R.D. n. 99/1891 (Reg. Amm.).
Comune, Provincia ed altri enti o soggetti di nomina
non possono pertanto disporre la revoca degli
amministratori delle IPAB.
L’unico intervento, peraltro poco pregnante,
in funzione di vigilanza sulle IPAB consentito
al Comune era infatti rappresentato dal c.d.
“potere di sorveglianza” già previsto dall’art. 81
del R.D. n. 99/1891; tale disposizione deve tuttavia
ritenersi priva di efficacia, stante l’avvenuta abrogazione,
da parte dell’art. 64 della legge n. 142/90, delle norme
(vd., da ultimo, l’art. 57 del R.D. n. 383/34) poste a
fondamento della stessa.

8.5. Dimissioni e decadenza degli amministratori.
Le dimissioni devono essere presentate per
l’accettazione al Consiglio di amministrazione,
al quale compete pronunciarsi in merito ed il
Presidente deve tempestivamente attivare l’organo di nomina
per la sostituzione con le modalità e nei termini previsti
al punto 8.2, 4° cpv., dandone comunicazione al Dirigente
del Dipartimento per i Servizi sociali ed alla locale
Sezione del Co.Re.Co. per gli adempimenti di competenza.
L’amministratore dimissionario rimane comunque in carica
sino a che il successore non abbia assunto l’ufficio.
La decadenza prevista dall’art. 32, comma 1°, punto 3)
della L.n. 6972/1890 viene pronunciata dal Consiglio di
amministrazione e può essere promossa dal Dirigente del
Dipartimento per i Servizi sociali.
La decadenza opera anche nei confronti dei componenti
di diritto, a garanzia della piena funzionalità del Consiglio
di amministrazione.

8.6. Rinnovazione degli amministratori.
Gli amministratori possono essere rieletti o rinominati senza
interruzione per non più di due mandati consecutivi, in conformità
alla regola di cui all’art. 10 della L.n. 6972/1890 ed allo scopo
di assicurare il ricambio necessario a garantire il buon andamento
della gestione amministrativa (art. 97 della Cost.)
Ai sensi dell’art. 17 del R.D. n. 99/1891 la durata dell’interruzione
tra un mandato e l’altro deve corrispondere a quella prevista per
l’organo di amministrazione.

8.7. Attribuzioni del Consiglio di Amministrazione.
Il d. l.vo n. 29/93 ha introdotto nuovi principi di riforma
della Pubblica Amministrazione, distinguendo tra
l’altro le competenze dell’organo politico da quelle
dell’organo tecnico-gestionale.
In recepimento di tali principi le IPAB devono
adeguare i propri ordinamenti al nuovo sistema
(art. 3, 3° comma del d. l.vo n. 29/93), tenuto conto
dell’autonomia statutaria loro riconosciuta e dei limiti di
legge previsti per la loro organizzazione.
Le competenze del Consiglio di amministrazione e della
dirigenza devono essere disciplinate
da appositi regolamenti.
Per la determinazione di tali attribuzioni lo
statuto deve comunque operare rinvio a provvedimenti
di carattere regolamentare da sottoporre al preventivo
esame del competente organo di controllo.

8.8. Indennità degli amministratori.
Non possono essere corrisposte indennità in favore
degli amministratori, per i quali potrà invece essere
previsto, in ricorrenza di determinate condizioni
(ex art. 11, 3° comma del R.D. n. 99/1891 (Reg. Amm.),
il rimborso delle spese occorrenti per l’espletamento del
mandato. La previsione di un’indennità per l’attività
prestata dagli amministratori di un’IPAB rappresenta
una violazione delle norme che la legislazione Crispina
detta in materia.
L’art. 11 del R.D. n. 99/1891 contiene una disposizione
che, per la sua collocazione sistematica (è inserito
nel Titolo II denominato “Degli amministratori delle
istituzioni pubbliche di beneficienza”) assume valore
di principio generale: l’espressa previsione della
gratuità dell’opera prestata dai Comitati di cui alla
citata norma deve infatti intendersi come estensione del
principio della gratuità delle cariche amministrative delle
IPAB agli organi ausiliari delle stesse.
Altre disposizioni crispine confermano l’interpretazione: l
e sole indennità previste sono quelle di cui agli artt. 47
comma 4° e 48 comma 3° della L. n. 6972/1890
per i commissari straordinari nominati dall’Autorità
Tutoria in sostituzione dell’organo ordinario di
amministrazione, e l’eventuale corresponsione
dell’indennità commissariale viene effettuata dall’IPAB
a titolo di anticipazione provvisoria, essendo dalla legge
posto a carico del Commissario l’onere dell’individuazione
dei soggetti responsabili dello scioglimento del
Consiglio di amministrazione e della proposta al
Presidente della Giunta regionale della conseguente
azione di rivalsa (artt. 48 della L. n. 6972/1890 e 91
del R.D. n. 99/1891, Reg. Amm.).
L’art. 32 n. 5) della L. n. 6972/1890 disciplina
l’unico caso di indennizzabilità degli amministratori
ordinari con disposizione che ne conferma l’eccezionalità
della previsione. La norma citata disciplina infatti
l’ipotesi in cui l’IPAB non abbia personale dipendente,
e gli amministratori ne assumano conseguentemente
le funzioni, acquisendo in tal modo vero e proprio
status di dipendenti (la legge si riferisce ad “amministratori
stipendiati”): la norma parla quindi (per casi limitati ed oggi
eccezionali) di stipendio, e non di indennità.
La necessità, inoltre, di prevedere espressamente la possibilità
di corrispondere un’indennità per gli amministratori degli Enti
Ospedalieri (art. 9 10° della L. n. 132/68) nei quali sono state
trasformate le IPAB a carattere sanitario (art. 3 della L. n. 132/68)
conferma che la regola cui derogare doveva essere di segno
opposto.
Non risulta inoltre applicabile anche alle IPAB
la L. 27.12.1985 n. 816 (“Aspettative, permessi e
indennità degli amministratori locali”), le quali non
sono ricomprese espressamente tra gli enti locali
sottoposti alla nuova disciplina; anzi, i particolari
meccanismi di determinazione delle indennità
previsti dalla legge (collegamento con la popolazione
presente sul territorio) escludono ex se l’estensione di tale
disciplina.
Ad ulteriore riprova della gratuità che deve caratterizzare
l’amministrazione di enti socio-assistenziali si evidenzia
che l’evoluzione della legislazione ha sancito l’incompatibilità
del fine solidaristico di un’attività con la sua
retribuzione e/o indennizzabilità (vd. art. 2 della
L. n. 266/91), e la giurisprudenza ha chiarito che la
solidarietà sociale è un principio “per il quale la
persona è chiamata ad agire non per calcolo utilitaristico
o per imposizione di un’autorità, ma per libera e
spontanea espressione della profonda socialità
che caratterizza la persona stessa. Si tratta di un
principio che, comportando l’originaria connotazione
dell’uomo utili socius, è posto dalla Costituzione
tra i valori fondanti dell’ordinamento giuridico, tanto
fa essere solennemente riconosciuto e garantito,
insieme ai diritti inviolabili dell’uomo, dall’art. 2
della Carta costituzionale come base della convivenza
sociale normativamente prefigurata dal Costituente”
(sent. Corte Cost. 17-28 febbraio 1992 n. 75), fissando
con ampia formula criteri valevoli per la generalità delle
formazioni sociali a fini solidaristici in cui a buon titolo
rientrano le IPAB che anzi, prima dell’entrata in vigore
della Costituzione (art. 38; vd. anche sent. Corte Cost. 7
aprile 1988 n. 396), rappresentavano l’unica forma promossa
da privati di erogazione alla collettività di servizi socio-
assistenziali consentita dall’ordinamento positivo (vd. art. 1
della L. n. 6972/1890).
In conclusione, dal corpus normativo crispino risulta la
regola della gratuità delle cariche degli amministratori
delle IPAB.

8.9. Scioglimento del Consiglio di Amministrazione.
Gli statuti delle IPAB non possono prevedere particolari
cause di scioglimento delle proprie amministrazioni, stante
la discrezionalità che la legge (art. 44 e seg. della L. n. 6972/1890)
attribuisce in materia all’Autorità tutoria.

8.10. Prorogatio del Consiglio di Amministrazione.
La L. n. 444/94 è intervenuta a disciplinare le ipotesi di
prorogatio degli organi amministrativi sino ad allora privi
di precisa regolamentazione. Per le IPAB esiste invece una
disciplina specifica in merito, rappresentata dagli artt. 15 e
16 del R.D. n. 99/1891 (Reg. Amm.), cosicchè – come del
resto espressamente ribadito anche dalla Corte Costituzionale
con sent. n. 208/92 – la relativa fattispecie di prorogatio deve
ritenersi oggetto di legislazione speciale e, come tale, non
modificabile dalla successiva normativa di carattere generale,
in cui rientra anche la L. n. 444/94.
Poichè, tuttavia, le indicate disposizioni crispine non
esauriscono la disciplina della prorogatio degli organi di
amministrazione delle IPAB, e dal momento che l’art. 9
della L. n. 6972/1890 rinvia agli statuti per le modalità
di “nomina” e “rinnovazione” degli amministratori, si ritiene
necessaria l’espressa previsione, in sede statutaria, di
norme che salvaguardino la continuità nell’amministrazione
dell’IPAB.
Allo scopo di garantire certezza e continuità
dell’amministrazione dell’IPAB si rinvia ai punti 8.2 e 8.3
della presente circolare per la tempestiva sostituzione
degli organi in scadenza.

8.11. Presidente del Consiglio di Amministrazione.
Per quanto riguarda le singole competenze del Presidente,
si rinvia a quanto già analogamente espresso per il Consiglio
di Amministrazione al precedente punto 8.7.
Al Presidente spettano – in virtù dei principi comuni ad
ogni organo collegiale – compiti di vigilanza sull’applicazione
delle leggi, dello statuto e dei regolamenti, in virtù della
posizione di primazia che riveste in quanto al vertice
dell’organo collegiale.
Tale posizione rileva tuttavia soltanto in sede di
convocazione del Consiglio (art. 46, comma 2° e 3°
del R.D. n. 99/1891), ed ai fini di garantire il regolare svolgimento
delle sedute consiliari; non si traduce invece nè in un
maggior peso del voto presidenziale (art. 48, comma
2° del R.D. n. 99/1891) nè nella possibilità di adottare
provvedimenti in concorrenza con il Consiglio, che
potrà invece surrogare nelle funzioni (salva tempestiva
ratifica) in caso d’urgenza, se espressamente previsto
nello statuto.
Allo scopo di garantire la tempestiva adozione degli
atti indifferibili ed urgenti si invitano le IPAB ad
adeguare in tal senso i propri statuti.

8.12. Segretario-Direttore.
L’art. 3, comma 3° del d. l.vo n. 29 del 1993 evidenzia
che la distinzione tra organo di governo e dirigenza
opera solo nelle amministrazioni in cui gli organi
sono direttamente o indirettamente espressione
di rappresentanza politica con la conseguenza che
nelle altre amministrazioni non vi è vero indirizzo
politico ma, al massimo, indirizzo amministrativo.
Nelle IPAB pertanto pur permanendo l’esigenza
della distinzione tra indirizzo e gestione concreta,
non c’è la necessità di concentrare tutti i poteri
gestionali nella burocrazia.
Le IPAB infatti si distinguono dalle altre
pubbliche amministrazioni per i particolari vincoli
di corresponsabilità posti dalla L. n. 6972/1890 in
capo al Presidente, al Consiglio di amministrazione
e al Segretario- Direttore che è chiamato a
rispondere dell’attività amministrativa in prima
persona ed in solido con l’Organo di amministrazione.
Si ricordano in proposito gli artt. 30 (responsabilità
degli amministratori e di chiunque abbia ordinato
spese o contratto impegni senza legale autorizzazione)
e 32 (responsabilità e firma congiunta sugli atti dell’ente)
della L. n. 6972/1890.
L’adeguamento degli ordinamenti delle IPAB ai
principi in materia di organizzazione della P.A.
introdotti dal d. l.vo n. 29/93, pur obbligatorio,
deve essere operato nel rispetto della peculiarità
di tali enti, i quali sono caratterizzati dall’intrecciarsi
di una intensa disciplina pubblicistica in funzione di
controllo con una notevole permanenza di elementi
privatistici, il che conferisce ad esse una impronta
assai peculiare rispetto agli altri enti pubblici (cfr.
Corte Cost., sentt. n. 195/87, n. 396/88 e n. 195/92);
in particolare, le modalità di esercizio dell’azione
amministrativa sono in via prioritaria rimesse
all’autonomia statutaria (artt. 4 e 9 della L. n. 6972/1890),
ed in tale sede è pertanto consentita – nei limiti delle
volontà dei fondatori – l’adozione di un modello
organizzativo parzialmente diverso da quello derivante
dall’integrale adozione del modello proposto dall’art. 3
del d. l.vo n. 29/93.
Qualora l’IPAB adegui il proprio statuto a tale
modello, con conseguente distinzione di attribuzioni
tra Consiglio e Dirigenza, non è più ammissibile
l’invasione dell’uno o dell’altro della sfera di
competenze altrui, in ossequio al principio di legalità
sancito costituzionalmente (art. 97).
Quanto alle attribuzioni del Segretario, le stesse
devono essere disciplinate con le modalità di cui al
precedente punto 8.7.
Relativamente alla titolarità di funzioni dirigenziali,
la stessa è subordinata alla previsione, in pianta
organica, delle relative figure professionali.
Per quanto riguarda l’esercizio di funzioni dirigenziali
in enti privi delle relative figure professionali, si fa
richiamo alla soluzione proposta dal contratto collettivo
di lavoro del comparto della sanità sottoscritto dalle
parti in data 16.09.95 dove, all’art. 50, comma 3°,
si precisa che “per le IPAB nelle quali ai sensi delle
vigenti disposizioni non è prevista la qualifica
dirigenziale, i poteri e le prerogative che il presente
contratto attribuisce al dirigente, si intendono riferiti …
al personale che … è preposto a strutture organizzative
di massima dimensione purchè ascritto a qualifiche
funzionali che prevedano come requisito di
accesso il titolo della laurea. L’esercizio di tali
poteri e prerogative non costituisce svolgimento
di mansioni superiori”.
Altra soluzione ammissibile per le IPAB di
piccole dimensioni è quella della stipulazione di
accordi di tipo convenzionale per l’esercizio congiunto
delle funzioni di segreteria.
La disciplina sin qui ricordata deve estendersi anche
alle IPAB che, in virtù dell’autonomia loro
riconosciuta dall’art. 31 della L. n. 6972/1890,
già applicano al proprio personale un contratto di l
avoro di natura privatistica.

9. Revisori dei conti.
Con L.R. n. 45/93 (art. 2) è stato istituito
l’organo di revisione contabile per le IPAB, le
quali devono adeguare i propri statuti con la previsione –
a seconda dell’entità dei rispettivi bilanci – di un
Revisore unico o di un Collegio di Revisori.

9.1. Termini.
L’art. 2, comma 10° della L.R. n. 45/93 prevede
che le IPAB adeguino i propri statuti con la previsione
dell’organo contabile entro 180 giorni dall’entrata in
vigore della legge medesima.
Le IPAB che ancora non hanno ottemperato al relativo
obbligo devono attivarsi tempestivamente in tal senso;
in caso di persistente inerzia, le competenti Sezioni
del Co.Re.Co. non possono approvare i conti consuntivi
privi della relazione dei Revisori di cui all’art. 2,
comma 3° e 7° della L.R. n. 45/93, ed il
comportamento dell’IPAB potrà essere valutato per
l’adozione dei provvedimenti di salvaguardia di cui agli
artt. 46 e segg. della L. n. 6972/1890.

9.2. Procedura di adeguamento statutario.
In deroga all’art. 12 della L.R. n. 55/82 la modificazione
statutaria de quo si perfeziona con la sola comunicazione
della relativa deliberazione al Dirigente del Dipartimento
per i Servizi sociali, osservate per il resto le
consuete procedure già ricordate al precedente
punto 1 (art. 2, comma 11° della L.R. n. 45/93).

9.3. Contenuto della previsione statutaria.
Lo statuto deve limitarsi alla mera previsione
dell’organo di revisione contabile, dal momento
che la relativa disciplina in parte è dettata dalla
legge istitutiva, ed in parte attiene alla materia
regolamentare, in quanto oggetto di normativa di
dettaglio.
Qualora l’IPAB già prevedesse, ante L.R. n. 45/94,
l’organo di revisione contabile nel proprio statuto,
dovrà ugualmente adeguarne la previsione alla nuova
normativa, conformandone in particolare le modalità
di scelta e la composizione.

9.4. Collegio di Revisori e Revisore Unico.
L’art. 2 della L.R. n. 45/93 istituisce un Collegio
di tre Revisori per le IPAB il cui bilancio “supera come
importo complessivo il valore di due miliardi”, ed un
Revisore unico per le altre.
Poichè la norma si riferisce all'”importo complessivo”
del bilancio, concorrono a determinarne l’ammontare
tutti e tre i titoli previsti dall’art. 19 del R.D. n. 99/1891
(Reg. Cont.), ossia le “entrate e spese effettive”, il
“movimento di capitali” e le “partite di giro”.
Non esiste, allo stato, alcuna disposizione di carattere
generale in materia di compensi da corrispondere ai
Revisori; ne consegue che, in virtù del rinvio operato
dall’art. 2, comma 9° della L.R. n. 45/93, spetta
all’organo di amministrazione dell’IPAB la determinazione
in concreto dell’importo dei compensi medesimi, tenuto conto
degli onorari fissati dagli Ordini professionali interessati.
Nella determinazione dei compensi l’IPAB deve improntare
le proprie scelte a criteri di economicità, anche e soprattutto
in considerazione della propria natura di ente con finalità
di beneficenza, le cui risorse devono essere orientate
in massimo grado al perseguimento degli scopi ideali
statutariamente previsti; si richiama allo scopo la
possibilità della stipulazione di accordi di tipo
convenzionale per l’esercizio congiunto delle funzioni
di revisione contabile.

10. Pubblicazione delle deliberazioni
Le deliberazioni delle IPAB di cui agli artt. 34 e 68
della L. n. 6972/1890 devono, come già ricordato al
precedente punto 1 e confermato dalla giurisprudenza
(Cons. Stato, sent. n. 402/62), essere pubblicate all’Albo
pretorio comunale.
In sede statutaria può tuttavia prevedersi l’istituzione
di un albo dell’IPAB, cui affiggere – fermo restando
l’onere di pubblicazione all’Albo Pretorio Comunale –
le deliberazioni sopra ricordate, il quale fungerà anche
da albo esclusivo per l’eventuale affissione delle altre
deliberazioni.