Agenzia per le Onlus: presentato il Libro Verde

Riforma del Codice Civile in materia di non profit, semplificazione legislativa volta a facilitare l’attività degli Enti del Terzo Settore e a migliorare il loro rapporto con le Pubbliche Amministrazioni e i cittadini, promozione delle attività con finalità di utilità sociale, definizione di un sistema di garanzie, tutele e controlli per salvaguardare al meglio la pluralità degli interessi in gioco, individuazione di forme di incentivazione fiscale del settore poco onerose per l’erario e capaci di stimolare la fiducia dei donatori. Sono alcune delle “linee guida” per una riforma generale del Terzo Settore, contenute nel Libro Verde dell’Agenzia per le Onlus presentato oggi a Roma dal Presidente dell’Agenzia Lorenzo Ornaghi – in prossimità della conclusione del primo mandato quinquennale – con la partecipazione del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri Enrico Letta, dei deputati Maurizio Lupi e Mimmo Lucà, dei senatori Antonio De Poli e Nuccio Iovene, del portavoce del Forum del Terzo Settore Vilma Mazzocco e del Consigliere della Fondazione Cariplo Felice Scalvini. Il Libro Verde, alla luce della “fotografia” scattata dal 1° Libro Bianco del Terzo Settore – sempre ad opera dell’Agenzia per le ONLUS, presentato di recente a Milano – formula alcune proposte operative per dare risposte concrete al mondo del non profit. Mondo che possiede enormi potenzialità di sviluppo. Si parla, infatti, di una galassia di 235.232 istituzioni (cresciute del 283% dal 1991 al 2001), con entrate per 37,8 miliardi di euro, capace di attrarre donazioni, in Italia, per oltre 5 miliardi di euro l’anno, da privati, imprese, Fondazioni. Ma il ruolo crescente del cosmo degli Enti non profit per lo sviluppo della società e dell’economia italiana, esige un aggiornamento e un incremento di efficienza dei sistemi normativi e amministrativi, in grado di rispondere alle esigenze operative degli Enti stessi e alle necessità di qualità, trasparenza e sicurezza dei cittadini. Il rapporto tra la fragile base civilistica (ancora legata al Libro I del Codice Civile del 1942) e la sovrabbondanza di leggi speciali (con risvolti civilistici, amministrativi e tributari), emanate negli anni ’90 e nei primi anni del nuovo millennio, ostacola una crescita armonica del settore ed è fonte per gli Enti di rilevanti sprechi di risorse. La confusione generata da una produzione normativa eccessiva e scoordinata è ulteriormente complicata dalla presenza di un grande numero di soggetti titolari dei procedimenti amministrativi. Basti pensare agli oltre 300 Enti pubblici addetti alla registrazione, alle verifiche e ai controlli dei requisiti di legge per le organizzazioni del Terzo Settore. Una riforma della legislazione sul non profit, pertanto, dovrebbe proporsi in primo luogo come obiettivo una semplificazione volta a facilitare l’attività degli Enti e a migliorare il loro rapporto con pubbliche amministrazioni e cittadini. Il primo pilastro su cui fondare un’efficace azione riformatrice consiste nella precisa distinzione fra il profilo del soggetto non profit e quello della sua attività. Da ciò dovrebbe discendere una collocazione della disciplina del soggetto sul piano del Diritto Generale (Codice Civile) e quella della disciplina dell’attività sul piano delle norme speciali, in quanto strumenti più flessibili e dunque adatti a tenere il passo in un mondo in continua evoluzione. Nel merito, la disciplina dei soggetti dovrebbe incentrarsi sulla definizione dei modelli neutri, adattabile a ogni tipo di attività e obiettivo, ferma restando l’assenza di finalità lucrative. In generale la nuova disciplina del soggetto non profit dovrebbe strutturarsi intorno alle seguenti direttrici: in primo luogo si dovrebbe completare il percorso di semplificazione del procedimento di costituzione e di riconoscimento della personalità giuridica e ampliare la già riconosciuta autonomia statutaria degli Enti per agevolare il conseguimento delle rispettive finalità. E’ opportuno sottolineare, inoltre, come la scelta di scindere la disciplina del soggetto non profit e la disciplina dell’attività implichi la rinuncia a norme che richiedano per lo svolgimento di attività di utilità sociale l’adozione di particolari forme organizzative. Ciò premesso, occorre in primo luogo chiedersi in base a quali requisiti l’attività svolta da un Ente non profit possa dirsi “di utilità sociale”. Secondo l’Agenzia per le Onlus una prima ipotesi potrebbe consistere nell’identificare tale qualificazione in ragione della destinazione prevalente e diretta delle risorse al perseguimento della missione dell’Ente. L’alternativa potrebbe vertere sul carattere pubblico dell’attività svolta, cioè sull’individuazione di attività ritenute meritorie perché tutelate e garantite dallo Stato in riferimento a diritti sociali riconosciuti nell’ordinamento costituzionale. In entrambi i casi, pur partendo da prospettive differenti, l’obiettivo è quello di armonizzare l’esigenza di sviluppare una regolazione del Terzo Settore “promozionale” e flessibile con quella di orientare mediante apposite agevolazioni, l’attività degli Enti non profit verso ambiti a cui si riconosce un maggior grado di pubblica utilità. A prescindere da quale delle due vie si intenda scegliere per definire il carattere di utilità sociale dell’attività degli Enti non profit, il legislatore si trova di fronte a due possibili ambiti su cui intervenire con specifici atti: la promozione dell’attività con finalità di utilità sociale e la definizione di un sistema di garanzie, tutele e controlli per salvaguardare al meglio la pluralità degli interessi in gioco. In merito all’attività promozionale l’utilizzo della leva fiscale assume un grande rilievo. A questo proposito secondo l’Agenzia per le Onlus nuovi interventi dovrebbero puntare in primo luogo a migliorare l’efficacia degli strumenti già presenti nell’attuale ordinamento per poi introdurne di nuovi legati all’evoluzione degli Enti non profit, ma soprattutto delle esigenze sociali quali: mantenimento dell’esenzione delle imposte dirette per le attività istituzionali e connesse degli Enti non profit, estensione dell’esenzione da IVA e dalle altre imposte indirette, agevolazioni al finanziamento tramite regime di deducibilità o detraibilità delle erogazioni liberali a favore degli Enti, più efficiente impiego dei fondi pubblici di finanziamento per iniziative e progetti. In merito al secondo aspetto, ovvero alla salvaguardia dei soggetti coinvolti in generale occorre introdurre strumenti per favorire trasparenza e responsabilizzazione quali: bilancio d’esercizio, bilancio di missione, specificazione di destinazione delle risorse e ancora forme di governance improntate ai principi di democraticità e partecipazione. Per essere efficace la riforma della normativa dovrebbe, tuttavia, accompagnarsi alla creazione di un valido sistema di vigilanza e controllo che contribuisca a garantire la collettività riguardo alla meritorietà degli Enti del Terzo Settore e alle finalità da loro perseguite, come pure a tutelare gli Enti stessi da indebite ingerenze della amministrazione pubblica. Il settore non profit italiano soffre, infatti, come si è visto, oltre che di un quadro di norme vecchie (nelle basi civilistiche) e scarsamente coordinate (nelle produzione di leggi speciali) anche dell’inefficacia dei processi di vigilanza e controllo sugli Enti generata da un sistema di norme inadeguato. Tale inadeguatezza interessa, in primo luogo, proprio l’Agenzia per le Onlus che nel corso del suo primo mandato ha incontrato non poche difficoltà a causa di un rapporto inadeguato tra le funzioni e i poteri attribuiti. Pare dunque opportuno che il legislatore – avviando un nuovo mandato di questo organismo che sulla cui azione il Terzo Settore italiano ha riposto molte speranze, apporti quei correttivi regolamentari e normativi che possano consentire all’Agenzia di accrescere la propria efficacia.