Lo strabismo legislativo

L?articolo 5 del decreto legislativo n. 460/97, nell?aggiornare il repertorio degli enti di tipo associativo indicati all?art. 111 del TUIR, introduce un soggetto all?apparenza del tutto inedito a cui conferisce particolari prerogative e consistenti agevolazioni fiscali: l?associazione di promozione sociale. In realtà siamo in presenza non tanto di un nuovo soggetto, quanto piuttosto della delineazione di un?esperienza associativa del tutto peculiare. In altri termini, come vedremo più oltre, con la definizione di ?associazioni di promozione sociale? la normativa fiscale si fa carico, in assenza di una disciplina organica di riferimento, di conferire una specifica identità a quegli enti associativi a carattere nazionale a cui il Ministero degli Interni ha peraltro a suo tempo riconosciuto il carattere assistenziale per le finalità che perseguono.
La collocazione di questi enti nell?ambito del decreto legislativo è assai emblematica proprio per il ruolo che essi vengono ad assumere all?interno di un?ideale scala gerarchica dei soggetti non profit. Un ruolo per così dire di ?cerniera? tra gli enti non commerciali e le Onlus, che si traduce intanto in un alto tasso di premialità fiscale (confronta la ?decommercializzazione? di alcune attività), e poi molto significativamente, nel riconoscimento a questi soggetti di accedere alla disciplina fiscale delle Onlus e alla relativa anagrafe solo per le singole e specifiche attività svolte (che rientrano nell?elencazione tassativa dell?art. 10) alla sola condizione che per esse venga attivata una contabilità separata.
Questo ci pare l?aspetto più rilevante, e non tanto per gli effetti di evidente vantaggio che derivano da questa previsione normativa, quanto per la filosofia che così si introduce. Una filosofia che consente il rinvio al soggetto di promozione sociale nella sua unità, riconoscendone implicitamente la complessità costitutiva e regolandone le differenti manifestazioni senza imporre quella artificiosa costruzione di soggetti ad hoc (magari costituiti al solo fine di garantirsi l?accesso a un regime agevolato) di cui è spesso arduo ritrovare parvenze di autenticità.

I limiti di una norma tributaria
In altri termini, ci pare che questa filosofia possa indicare nuovi traguardi, in controtendenza rispetto a quei criteri di ?specializzazione monotematica? che sono stati alla base di molte leggi passate e recenti e che sono sembrati talora corrispondere più a schemi sociologici elaborati a tavolino che alle reali dinamiche sociali (si pensi ad esempio ad alcune rigidità della legge n. 266/91, della quale si torna oggi opportunamente a discutere, o al dibattito iniziale sulle Onlus). Certo, nonostante questi spunti di sicuro interesse, il testo mantiene ancora i limiti di una normativa di carattere tributario: manca, in altri termini (e non potrebbe essere altrimenti), un respiro più ampio e completo che ispiri una disciplina organica del soggetto di promozione sociale, al di là di una regolamentazione della fiscalità di specifiche attività.
Insomma, non c?è una identità normativa certa dei soggetti in questione, che finiscono per conservare una ?bassa definizione? rispetto ad altre categorie le cui caratteristiche risiedono in un preciso testo di legge. E questa certezza dell?identità può derivare solo da una disciplina civilistica che integri quella assai generica del codice civile, e che costituisca la fonte primaria di promozione e di sviluppo di un fenomeno effettivamente disciplinato.
Per questo motivo è comprensibilmente forte è l?aspettativa sulla proposta di legge in attesa presso la Prima Commissione Affari Costituzionali, riguardo alla ?disciplina delle associazioni di promozione sociale?. Una proposta che, dopo un lungo letargo, pare stia faticosamente riprendendo oggi il suo iter, grazie soprattutto alle forti pressioni del mondo associativo.

Nuova identità per i ?soci?
Il nuovo testo unificato è nei fatti l?espressione più recente e aggiornata di una serie di iniziative analoghe che si sono susseguite nell?ultimo decennio, riconducibili anche a culture ed espressioni politiche differenti, che sono però rimaste sulla carta. Pare tuttavia ragionevole supporre che, nell?attuale nuovo contesto sociale caratterizzato da una più spiccata sensibilità verso le problematiche del Terzo settore, possano ritrovarsi le condizioni necessarie per questo passaggio in considerazione del fatto che sulla proposta in oggetto si registrano ampie convergenze.
Di sicuro questa proposta, per quanto ovviamente ancora suscettibile di rettifiche e integrazioni, sembra porsi nel solco di quella stessa esperienza culturale e di quel clima nei quali si è sviluppato il confronto che ha caratterizzato la nascita e il travagliato iter legislativo del decreto n. 460/97. Un confronto talvolta aspro che ha coinvolto le espressioni più attrezzate dell?associazionismo nazionale e che sicuramente ha avuto l?effetto di imprimere al dibattito una forte accelerazione.
La nuova disciplina ha come obiettivo primario proprio quello di raccogliere questo dibattito e di tradurlo in uno schema organico di previsioni che diano un senso pieno e definitivo alla nozione di promozione sociale; il che, in altri termini, significa definire i presupposti per il riconoscimento e lo sviluppo di un associazionismo le cui caratteristiche essenziali risiedono nella forte propensione all?azione nonché in quella vocazione all?impegno sociale e civile che è sicuramente alla base dello sviluppo del moderno associazionismo a carattere nazionale e ne costituisce anzi il presupposto.
In questa prospettiva la stessa nozione di ?socio? pare acquistare una nuova funzione: un?identità più propria. L?accento si sposta sul valore partecipativo dell?agire associativo, che si esprime nell?agire ?con? i soci – e attraverso di essi a favore della collettività – più ancora che nell?agire ?per? i soci. E così si finisce oltre tutto per rendere definitiva giustizia di quel pregiudizio fondato sull??egoismo dei fini? che ha accompagnato da sempre, come una sorta di peccato originale, qualsiasi riflessione sull?associazionismo e che ha rischiato di spingerlo verso una marginalità sempre più residuale.
La certezza del diritto
Il problema più immediato ed evidente (del quale, infatti, la proposta di legge in discussione deve farsi carico) è proprio quello di promuovere una corretta armonizzazione delle due discipline, la fiscale e la civilistica. Armonizzazione necessaria, se non si vorranno avere due riferimenti diversi e confliggenti per l?associazionismo di promozione sociale. Essa dovrà passare attraverso l?integrazione e l?assimilazione equiparativa al nuovo contesto normativo non solo delle previsioni anticipate dal decreto fiscale, ma anche degli attuali presupposti giuridici della nozione di promozione sociale, vale a dire della citata legge n. 287/91, art. 3, comma 6, che rimanda, in ultima analisi, al provvedimento amministrativo di riconoscimento delle finalità assistenziali decretate dal Ministero degli Interni.
Questa armonizzazione non può certo configurarsi come una sorta di traduzione automatica, perché diversi sono i presupposti e le finalità delle due discipline: basti pensare alla doppia articolazione, locale e nazionale, prevista dalla proposta di legge per i soggetti di promozione sociale che non si concilia immediatamente con le agevolazioni fiscali definite (e evidentemente quantificate, al fine di determinare la copertura della spesa) dal decreto n. 460/97 in relazione ai soli soggetti a dimensione nazionale. D?altro canto, questo snodo è indispensabile per realizzare una volta per tutte quella ?certezza del diritto? che, come abbiamo già detto, può diventare definitiva solo affidando alla legge ordinaria, e non a una fonte secondaria amministrativa, l?incarico di certificare i requisiti fondamentali della promozione sociale.
Giuliano Rossi

Fisco & Non Profit

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