Porti sicuri e sbarchi incerti. I “buchi neri” del diritto internazionale del mare

La Libia ha dei porti sicuri? La risposta è no. Ma “se a naufragare è una motovedetta della Guardia costiera libica, soccorsa da un'altra motovedetta libica della stessa milizia o clan tribale, la situazione si complica”. Basta questo esempio, paradossale ma efficace, che Irini Papanicolopulu, docente di Diritto internazionale all'Università Milano-Bicocca (già Oxford e Università di Glasgow), ha illustrato per capire che nell'aspro dibattito sui soccorsi dei migranti nel Mediterraneo, il primo ad essere agitato è il mare magnum del diritto.

Il porto sicuro

Che cos'è allora un “porto sicuro” o “luogo sicuro” (nelle convezioni internazionali Pos, “place of safety”)? “A chiare lettere non c'è scritto da nessuna parte – risponde Matteo Villa, analista dell'Istituto per gli studi di politica internazionale (Ispi), esperto di migrazioni –. L'unico modo in cui si può provare a ricavarne una descrizione sono le linee guida dell'Organizzazione internazionale del mare (Imo) del 2004, che definiscono solo che cosa non è un “luogo sicuro”. Non sono obbligatorie, si tratta di raccomandazioni e strumenti di 'soft law' e stabiliscono che non si può sbarcare dove non sono garantiti alcuni diritti fondamentali, in particolare se a bordo ci sono persone che potrebbero beneficiare di tutele addizionali come, ad esempio, potenziali richiedenti asilo”.

Il porto vicino

Più facile sarà capire che cos'è il “porto vicino” e dove si trova? Geograficamente sì. Giuridicamente proprio per nulla. Perché l'espressione “più vicino” (“closest” o “nearest”) non è contenuta in nessuna convenzione o trattato sul diritto internazionale del mare. O almeno non con riferimento allo sbarco dei naufraghi. Mentre appare decine di volte per parlare di collisioni fra navi, delimitazioni per definire un arcipelago o le acque territoriali, porti dove ormeggiare per riparare guasti che stanno causando danni ambientali e sversamenti in mare di sostanze tossiche o per definire la “più vicina rappresentanza diplomatica dello stato di bandiera”.

La minima deviazione possibile

La frase che usa invece la giurisprudenza internazionale sui naufragi è un'altra: “minimum further deviation”, cioè una “deviazione minima ulteriore” rispetto alla rotta originaria della nave che ha soccorso. Un accorgimento pensato per limitare i danni economici di mercantili e armatori e ridurre il lasso di tempo in cui un'imbarcazione inadeguata si trova a navigare sovraccarica di esseri umani. Una prima problematica nel dare applicazione pratica al concetto di “deviazione minima” nel Mediterraneo attuale è che, tecnicamente, le ong non hanno un rotta originaria. Ma questo punto “non è così rilevante”, almeno secondo Eugenio Cusumano, professore dell'Università di Leiden (Paesi Bassi), esperto del ruolo di attori non governativi durante le operazioni militari e umanitarie, già volontario e studioso a bordo di Sea Watch nel 2016 e invitato a partecipare agli Shade-Med, i forum sul Mediterraneo organizzati dalla missione navale europea Eunavfor Med-operazione Sophia. Perché non è rilevante? “Perché a condurre le operazioni di ricerca e soccorso sono stati anche i pescherecci – dice Cusumano – che hanno a loro volta una rotta 'variabile'. In questo senso le navi delle ong si sono comportate come i pescherecci”. Un esempio che per il docente mostra una volta di più come serva “l'interpretazione olistica del diritto internazionale, con attenzione non soltanto al testo, ma anche al contesto”.

Soccorso e sbarco

Quarto capitolo: quanto velocemente devono avvenire le operazioni di soccorso e, soprattutto, quelle di sbarco dei naufraghi? È stato questo in fondo il vero nodo cruciale dei casi Aquarius (scortata a Valencia dalla Guardia costiera nel giugno 2018) Diciotti (per giorni in attesa al porto di Catania), e i diversi casi Sea Watch, incluso l'ultimo, che ha visto la comandante Carola Rackete prendere la situazione di petto e forzare l'ingresso in porto. I testi internazionali, ancora una volta, offrono più punti interrogativi che certezze. La frase chiave è quel “non appena ragionevolmente praticabile” (“as soon as reasonably practicable”) messo nero su bianco nel terzo capitolo della Convenzione Sar del 1979, che ovviamente lascia aperto un oceano di interpretazioni.

Il diritto del mare

Un passo indietro: cos'è il diritto internazionale del mare? È un corpus giuridico fatto di 4 convezioni internazionale poi ratificate dagli ordinamenti nazionali: Solas di Londra 1974, Sar di Amburgo 1979, Convenzione Onu di Montego Bay 1982 e Salvage di Londra del 1989. La Solas è nata in realtà nel 1914 ed è stata modificata nel '29, '48, '60, '74 – con la nuova versione che sostituiva la precedente. A tutto ciò vanno aggiunte le linee guida dell'Organizzazione internazionale del mare del 2004, gli emendamenti alle convezioni Sar e Solas sul “place of safety” (non ratificati da Malta, per esempio), il codice della navigazione interno e il piano Sar nazionale della Guardia costiera, modificato nel 2015 ma che risale al 1996. Non a caso contemporaneo alla prima ondata di migranti, balcanici, giunti in Italia via mare negli ultimi 25 anni. A tutto ciò va aggiunta la mole delle norme internazionali sui diritti umani. Dalla sovrapposizione di queste giurisprudenze alcuni punti fermi e inequivocabili emergono: l'obbligo del soccorso in capo in primo luogo ai comandanti. L'obbligo per gli Stati di dotarsi di efficienti dispositivi di ricerca e soccorso con risorse pubbliche e, solo in casi straordinari, attingendo a quelle private, per poter pattugliare un'area dichiarata unilateralmente ma cooperando con gli altri Stati costieri per evitare che ci siano, per l'appunto, “buchi neri” in mare, dove nessuno interviene. Infine, il principio di non respingimento sancito dalla Convezione di Ginevra.

I problemi concreti

Poi cominciano i problemi. Chi indica il porto? Chi lo offre? La “responsabilità primaria” – così dicono le convenzioni – è dello Stato responsabile dell'area Sar in cui è avvenuto il naufragio ma in realtà “tutte le nazioni coinvolte possono offrire un porto, la responsabilità è congiunta e – spiega Irini Papanicolopulu – non viene identificato uno Stato specifico: potrebbe addirittura offrirsi lo Stato di nazionalità delle persone soccorse e, spesso, è ciò che accade nei confronti dei propri cittadini”. È interessante notare che su naufraghi e migrazioni l'Europa non ha un elenco dei “porti sicuri”. Mentre ce lo ha invece per i “porti rifugio” (Por): una vera e propria lista di località stilata dall'Emsa – European Maritime Safety Agency – che si occupa principalmente di sicurezza ambientale dei mari e il cui vice Presidente è il contrammiraglio italiano Nicola Carlone. “I porti rifugio esistono perché la norma internazionale obbliga a enumerarli – spiega dalla Grecia la docente della Università Bicocca – ma sui naufraghi ciò non avviene per un motivo pratico: la nave che trasporta sostanze inquinanti e sta sversando in mare non può essere accolta ovunque, per ragioni infrastrutturali ad esempio. Mentre le persone soccorse possono essere trasbordate con dei gommoni anche dove non ci fosse nemmeno un molo. Le persone sbarcano ovunque: nelle spiagge, nei porti, sugli scogli. L'obiettivo nel caso degli esseri umani è di salvarli e quindi restringere il luogo di sbarco soltanto a un elenco di città costiere e porti potrebbe comportare tempistiche più lunghe. Il problema è che nella fase attuale queste norme vengono lette solo alla luce di migranti e rifugiati, ma si applicano a tutti gli esseri umani”. Proprio Papanicolopulu da mesi conduce ricerche e indagini sulla storia dei negoziati che hanno portato alle convenzioni internazionali e del loro rapporto con i fenomeni migratori: “L'ipotesi iniziale che sta trovando lentamente conferma – dice la docente – è che gli Stati nel 1979 quando hanno negoziato la Sar di Amburgo fossero ben consapevoli della questione dei migranti via mare. Consapevolezza vecchia di almeno 30 anni, da quando nel 1948 era stata rinegoziata la Solas perché durante la seconda guerra mondiale vi erano stati casi di ebrei in fuga dall'Europa che, noleggiando navi, venivano respinti. Il caso più noto è quella St. Louis. Il problema è presente ma gli Stati hanno deciso di non affrontarlo nel testo giuridico. Non vuol dire che questa scelta debba essere letta in un solo senso o nell'altro, tuttavia non è più possibile affermare che questi trattati siano stati conclusi in tempi in cui non c'era immigrazione via mare”. Le tempistiche aiutano a capire: alla fine degli anni '70, del resto, si era all'apice dell'esodo in Indocina e, per quanto marginale nei trattati, era già noto il fenomeno dei boat people vietnamiti.

La zona grigia

Per Matteo Villa dell'Ispi “la zona grigia esiste ed è un fatto che a volte venga ampliata apposta perché gli Stati la possano sfruttare a proprio vantaggio. Come nel caso dell'area libica che serve a dissuadere dai salvataggi”. Proprio nella Sar libica risiede “la più grande contraddizione – dice –. Da quando la Libia è riuscita a istituire la sua zona di coordinamento di ricerca e soccorso nel 2018 e il Jrc libico (centro di coordinamento, NdR) è il responsabile formale del soccorso, si tratta anche dell'unico Paese al mondo in cui il coordinatore del salvataggio non può indicare se stesso come place of safety”. “Spetta ai libici il coordinamento ma non possono mai indicare la propria nazione e se anche lo facessero un comandante è legittimato e giustificato a disobbedire”. “Del resto – spiega Villa – l'area di ricerca e soccorso è una questione quasi esclusivamente tecnica: l'Imo può soltanto recepire i documenti e le coordinate inoltrate dal Paese costiero, ma le conseguenze di una scelta tecnica diventano cruciali in termini politici e umanitari”. Terreni scivolosi, e non sono gli unici. Perché alle controverse interpretazioni sul diritto, e sul diritto del mare in particolare, nella valutazione complessiva del fenomeno che stiamo osservando si aggiungono anche altri aspetti di non secondaria importanza. Come quello sulla natura giuridica delle operazioni gestite in mare dall’Unione Europea, con “Sophia” che in realtà non ha mai avuto un risvolto umanitario, ma di contrasto alle attività dei trafficanti. O come i risvolti politici, anche in termini di consenso e di ambiguità comunicativa. O, ancora, come le passioni e gli interessi scientifici che orientano le interpretazioni di esperti, giuristi e accademici. Non immuni – al pari di quanto accade con altre categorie professionali – a punti di vista dettati dal proprio ruolo e dalle proprie inclinazioni personali.

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da redattoresociale.it di Francesco Floris