Cooperazione allo sviluppo: Corte dei Conti promuove l’Agenzia, ma…

Con la deliberazione n. 1/2022/G la Corte dei Conti – Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato – ha approvato la relazione “La gestione delle risorse assegnate all’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo. Strumenti finanziari, moduli operativi e sistemi di valutazione”.

La magistratura contabile esprime un giudizio complessivamente positivo riconoscendo l’intensa attività svolta dall’Aics sia nello svolgimento delle attività operative che nel miglioramento delle procedure di gestione e rendicontazione, nell’attivazione di protocolli volti ad assicurare trasparenza ed efficacia, nell’ampliamento di strumenti di intervento, in un percorso di progressivo allineamento agli standard dei principali attori della cooperazione internazionale. Ma evidenzia al contempo le criticità emerse durante l’indagine, quali l’eccessiva frammentazione delle iniziative di cooperazione, la molteplicità delle procedure competitive utilizzate per l’assegnazione dei contributi, la mancanza di linee guida nonché di indicatori e termini di riferimento per le attività di monitoraggio e valutazione.

Tali criticità “si inseriscono nel quadro, complesso e non privo di incoerenze, del sistema italiano della cooperazione allo sviluppo, evidenziando come risposte efficaci a problemi globali quali il cambiamento climatico, la povertà, le disuguaglianze, le migrazioni e le pandemie, richiedano la definizione di una strategia congiunta da parte degli attori pubblici impegnati nella cooperazione allo sviluppo ed interventi orientati al raggiungimento di obiettivi misurabili secondo standard condivisi”.

Per la Sezione una delle componenti essenziali per realizzare iniziative di cooperazione efficaci è la conoscenza approfondita dei contesti socioeconomici delle aree di intervento. Suggerisce quindi la più ampia condivisione dei dati che sono nella disponibilità dei soggetti pubblici e privati italiani operanti nei Paesi partner e nei diversi contesti della cooperazione, attualmente dispersi nell’ambito di “silos non comunicanti”. La condivisione delle banche dati potrebbe garantire maggiori opportunità di conoscenza e favorire la costruzione di mappe geografiche interattive, dotate di collegamenti ipertestuali a dati e informazioni di maggiore dettaglio, utili alla migliore definizione degli interventi e della loro sostenibilità.

La relazione è stata discussa con i rappresentanti di tutti i soggetti coinvolti: Aics, Maeci-Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo (DGCS), Mef, Cdp. Sui rilievi della Corte dei Conti l’Aics dovrà comunicare alla stessa Corte e al Parlamento, entro sei mesi dalla data di ricevimento della relazione, le misure consequenziali adottate. Ove ritenesse di non ottemperare ai rilievi formulati, dovrà adottare, entro trenta giorni dalla ricezione, un provvedimento motivato da comunicare alle presidenze delle Camere, alla presidenza del Consiglio dei ministri e alla presidenza della Corte dei conti.

Affrontare le criticità
Per far fronte alle criticità emerse e assicurare maggiore efficacia ed efficienza gestionale, ad avviso della Corte serve una razionalizzazione del sistema dei bandi per l’assegnazione dei contributi, il progressivo orientamento delle risorse finanziarie verso l’attuazione di progetti di maggiore impatto, il loro inserimento in un orizzonte temporale coerente con la programmazione e le priorità della strategia Paese, la promozione di iniziative collegate in termini di complementarità attraverso un approccio di sistema. Quanto alle funzioni di monitoraggio e valutazione, sia dell’AICS che della DGCS, viene sottolineata la necessità di definire apposite linee guida, unitamente ad indicatori di monitoraggio e termini di riferimento comuni per tutte le valutazioni.

Sul piano dell’organizzazione, la Corte sollecita l’accelerazione dei processi di digitalizzazione delle procedure, auspicando l’introduzione di una piattaforma informatica che favorisca il dialogo all’interno del sistema della cooperazione e tra i principali stakeholders e la condivisione delle informazioni tra gli attori del Sistema Italia operanti all’estero.

Viene inoltre evidenziato come i rapidi mutamenti dei contesti geopolitici impongano l’adozione di un modello di cooperazione flessibile. In tale percorso è auspicabile che l’Agenzia valuti più approfonditamente le opportunità offerte non solo dalla co-progettazione con gli enti del Terzo settore, ma anche dalle partnership con il profit e dalla finanza ad impatto. nella prospettiva di attuare politiche di cooperazione più efficaci e coerenti con gli obiettivi dell’Agenda 2030 dell’Onu.

Il ricorso alla co-progettazione può trovare giustificazione soprattutto nei casi in cui si ritenga determinante, ai fini della progettazione di un’iniziativa, l’apporto di una particolare specializzazione o di specifiche esperienze maturate nei Paesi partner della cooperazione.

Interessante è l’interpretazione che la Corte dà in merito alla prevalenza della legge 125/2014 rispetto al Codice del Terzo settore. Mentre – trattandosi di rapporti operativi tra Ets e Aics – è difficilmente condivisibile la presunta riduzione dell’ “esercizio programmatorio” alla “disciplina del procedimento di cui all’art. 12 della stessa legge” che non ne agevolerebbe l’applicazione (“Va rilevato come l’attuale quadro normativo in materia di cooperazione non consenta di ritenere di agevole applicazione l’istituto della co-programmazione, considerato che l’esercizio programmatorio è disciplinato dal complesso procedimento di cui all’art. 12 della legge n. 125/2014, norma che sul piano ordinamentale si pone quale lex specialis prevalente sulla disposizione di carattere generale enunciata del Codice del Terzo settore”).

L’esigenza che le OSC realizzino iniziative di cooperazione che abbiano impatti effettivi e misurabili sotto il profilo economico, sociale e ambientale, fa ritenere auspicabile, oltre ad una razionalizzazione del sistema dei bandi idonea ad assicurare coerenza e complementarità degli interventi su base geografica, l’introduzione di incentivi volti a favorire lo sviluppo di filiere integrate della cooperazione, l’elevazione dei requisiti di solidità finanziaria e capacità operativa richiesti per l’iscrizione all’elenco di cui all’art. 26, c. 3 della legge 125, nonché un progressivo orientamento delle risorse finanziarie verso la realizzazione di progetti di maggiore rilevanza ed impatto, da affidarsi a soggetti dotati di standard organizzativi adeguati e di una comprovata esperienza nei Paesi partner della cooperazione ovvero in uno specifico settore di intervento.

“L’utilizzo della finanza ad impatto potrebbe consentire la mobilitazione di risorse aggiuntive per la realizzazione delle iniziative di cooperazione ed offrire, nel contempo un significativo valore aggiunto sotto il profilo della sperimentazione di nuovi modelli di intervento basati sulle sinergie profit – non profit e sulla creazione di partnership di lungo periodo. L’attivazione di un fondo ad impatto consentirebbe il superamento del limite di 36 mesi attualmente previsto dai bandi Aics per gli interventi a dono, offrendo la disponibilità di risorse finanziarie su un orizzonte temporale più lungo. Ciò assicurerebbe, tra l’altro, maggiore coerenza con i tempi necessari affinché Istituzioni e comunità locali possano appropriarsi e gestire, in piena autonomia, scuole, ospedali e iniziative di imprenditoria sociale realizzate nell’ambito delle attività di cooperazione”.

Cooperazione sistemica
Più in generale, la Sezione sottolinea l’importanza di creare le condizioni che favoriscano le occasioni di incontro tra le università, gli enti pubblici, le OSC e le imprese italiane operanti in settori quali l’agrifood, l’economia circolare, le energie rinnovabili, l’informatica, la medicina, l’istruzione e la ricerca, nella prospettiva di generare nuove sinergie, realizzare network tra soggetti profit e non profit, favorire l’incontro tra domanda ed offerta di cooperazione, attivare canali di collaborazione tra il settore pubblico e quello privato e meccanismi di ibridazione generativi di nuove idee.

la Sezione osserva giustamente come “l’attivazione di nuove forme di collaborazione e partnership possa offrire ad Aics l’opportunità di accedere non solo alle migliori professionalità e capacità operative delle OSC presenti nei Paesi della cooperazione, ma anche al dinamismo ed ai contenuti tecnologici propri dell’imprenditoria italiana, consentendo la realizzazione di interventi di qualità e la sperimentazione di soluzioni innovative”.

In merito alla cooperazione territoriale, la Sezione sottolinea l’opportunità che nella selezione delle iniziative da finanziare siano privilegiati gli enti che dimostrino di essere in grado di assicurare l’effettiva governance degli interventi e vengano adeguatamente considerate le proposte più coerenti con il valore aggiunto che connota tale forma di cooperazione, ovvero la capacità di trasferire le migliori pratiche di gestione dei servizi pubblici e di attivare forme durevoli di interscambio sociale, economico e culturale tra comunità.

Dotazione di personale qualificato
L’attuazione di una politica di cooperazione allineata ai criteri di efficacia, economicità, unitarietà e trasparenza previsti dalla lege 125/2014 richiede un’adeguata dotazione di personale qualificato.

Sotto tale profilo, la Sezione della Corte dei Conti rileva il consistente gap tra la dotazione di personale dell’Agenzia e quella di omologhe realtà di altri Paesi dell’Ue e la necessità di assicurare la copertura delle posizioni attualmente vacanti. Con il rafforzamento della dotazione di risorse umane andrebbe inoltre valutata la possibilità di istituire nuovi uffici di supporto alle funzioni svolte in sede centrale in settori quali la valutazione tecnica dei progetti di cooperazione, il monitoraggio e la valutazione delle iniziative di cooperazione, nonché l’analisi, lo studio e la progettazione di nuove modalità di intervento. Per la Sezione è anche auspicabile “un maggiore coinvolgimento delle Sedi estere di AICS nelle fasi della selezione dei progetti, oltre che nei processi di monitoraggio e valutazione delle iniziative di cooperazione”.

Nella prospettiva di assicurare una più efficace azione di cooperazione, la Sezione auspica inoltre che vengano adottate, a livello normativo e organizzativo, le iniziative necessarie per favorire una maggiore collaborazione tra gli attori pubblici impegnati nella cooperazione allo sviluppo, non solo nella fase di programmazione, ma anche in quella di gestione e di valutazione degli interventi, nella prospettiva di attuare iniziative di cooperazione coordinate e complementari, generatrici di impatti duraturi.

Sulla valutazione dei risultati e impatti delle iniziative di cooperazione attivate sul canale multilaterale la Corte dei Cinti rileva che “le informazioni relative ai risultati delle iniziative realizzate dalle Agenzie multilaterali siano spesso insoddisfacenti, producendo un deficit di accountability delle ingenti risorse destinate al canale multilaterale”. La Sezione ritiene opportuno che, “attraverso una maggiore partecipazione dell’Italia alle attività del Multilateral Organisation Performance Assessment Network-Mopan, che valuta l’efficacia organizzativa e la performance delle organizzazioni internazionali che ricevono finanziamenti per lo sviluppo e l’assistenza umanitaria) e degli organi di controllo degli organismi internazionali, vengano sollecitate rendicontazioni e valutazioni di qualità, che consentano di effettuare con maggiore consapevolezza le scelte di allocazione delle risorse e di privilegiare le organizzazioni che offrono le maggiori garanzie”.

Qualche commento
In conclusione, possiamo affermare che la Corte dei Conti esplicita autorevolmente criticità che da tempo sono note, sia alla stessa Agenzia che ai soggetti della cooperazione. Una gran parte è stata da tempo esplicitata dalle OSC in documenti inviati sia all’Aics che al Maeci e alle Commissioni parlamentari competenti come contributo al loro superamento. Per non poche di esse si tratta di problematicità derivanti dalla stessa legge 125/2014, certamente innovativa e frutto di un ampio consenso parlamentare ma che ha sottovalutato aspetti quali la reale necessità di personale e l’adeguata strutturazione dell’Agenzia ai compiti affidati e ai grandi cambiamenti geopolitici (il lungo blocco delle assunzioni ha indebolito tutta la PA). O di problematicità derivanti dallo Statuto/Regolamento dell’Agenzia, pensato in un tempo che oggi sembra già lontano. Anche l’avvio dell’AICS è stato problematico, con la prima direzione generale che si è interrotta senza portare a termine il proprio mandato quadriennale e senza un adeguato passaggio di consegne. Per altre criticità, si tratta di dare una forte accelerazione ad interventi che l’Aics sta già cercando di affrontare. Per altre ancora occorrerà seguire le raccomandazioni della Corte o proporre altri provvedimenti ritenuti ancora più validi. L’importante è non mettere in atto sterili meccanismi di difesa che impediscono ogni cambiamento.

Si tratta per l’Aics di un grande lavoro, stimolante e coinvolgente tutto il personale, dai massimi dirigenti a tutte e tutti i funzionari e i soggetti pubblici e privati della cooperazione. Ma anche tutti i soggetti interessati della cooperazione internazionale. In parallelo sarà utile effettuare un approfondito check-up sia dello Statuto/Regolamento sia della Legge 125, a quasi sette anni dalla sua discussione e approvazione. Sarà un’operazione che potrà arricchire, aggiornandola e attuandola al meglio, la riforma legislativa del 2014. completandola o modificandola nelle parti che si sono dimostrate carenti. Trattandosi di materia chiaramente definita sarebbe forse efficace lo strumento della delega al Governo da parte del Parlamento che ne indicherà i principi e criteri direttivi e i limiti di tempo.

*presidente emerito di INTERSOS e policy advisor di LINK 2007