Francia, ecco la nuova legge sulla cooperazione internazionale allo sviluppo

Il Senato della Repubblica francese è chiamato ad approvare definitivamente il progetto di legge governativo adottato dall’Assemblea Nazionale (nella foto) il 2 marzo scorso con 502 voti favorevoli e 0 contrari: “Legge di programmazione relativa allo sviluppo solidale e alla lotta alle disuguaglianze mondiali”. La nuova normativa sostituisce, dopo poco meno di sette anni, la legge 2014-773 “Orientamento e programmazione della politica di sviluppo e solidarietà internazionale”. Si tratta di una decisione in sintonia con i cambiamenti globali di questi anni, che può essere di esempio per il governo e il parlamento italiani che dovrebbero, a sette anni dalla legge 125/2014, apportare le modifiche utili e in parte indispensabili per la sua piena attuazione e il suo adeguamento alle nuove esigenze derivanti dai mutati contesti internazionali: dimostrando una visione e volontà politica in materia di rapporti internazionali per lo sviluppo al pari dei vicini d’Oltralpe.

Rispetto al graduale disimpegno del Regno Unito o all’apatico minimalismo italiano, la Francia imbocca una strada in controtendenza, cogliendo la lezione ricevuta dalla repentina diffusione e dalle conseguenze della pandemia da Covid e capendo la necessità di una coordinata risposta multilaterale insieme a forti relazioni solidali e maggiore giustizia globale in linea con l’Agenda 2030, per il nostro stesso futuro.

In 10 punti proviamo a sintetizzare le novità della legge francese e gli insegnamenti che possiamo ricavarne.

1. Sono tre, in particolare, gli intenti: rilanciare la politica di sviluppo per meglio lottare contro le disuguaglianze, con strumenti all’altezza delle sfide attuali e costruendo partenariati solidali; permettere a tutti gli attori dello sviluppo di esercitare pienamente il loro ruolo in questo sforzo di solidarietà; garantire i migliori risultati, accompagnando le azioni con politiche coerenti e valutandone gli impatti. Sono esplicitati nel rapporto “Cadre de partenariat global” annesso al testo di legge. La Francia intende così porsi tra i primi tre Stati al mondo nell’azione per lo sviluppo, accrescendo il peso della propria rilevanza internazionale. A parte la condivisa e determinata volontà politica, la visione strategica inserita nell’attuale contesto di crisi globale e l’enfasi comunicativa, nella proposta francese poche sono però le novità, pur riconoscendo il suo indubbio valore. Essa ricopia infatti i progressi realizzati con il programma 2018-2022, fortemente caldeggiato dal presidente Emmanuel Macron, relativi al costante aumento degli stanziamenti, all’attuazione degli indirizzi politici, ai soggetti coinvolti, agli strumenti strutturali e operativi. E dimostra che gli impegni sono stati attuati e che da questa base di concretezza la Francia intende ripartire con una visione aggiornata alla situazione globale, un migliore coordinamento e ulteriori risorse.

2. Obiettivi in linea con quelli italiani. Gli obiettivi della nuova politica francese per lo sviluppo solidale e alla lotta contro le disuguaglianze mondiali (“un pilastro della politica estera francese”) ricalcano sostanzialmente quelli della cooperazione italiana per lo sviluppo (“parte integrante e qualificante della politica estera dell’Italia”): eradicazione della povertà in tutte le sue dimensioni, protezione dei beni pubblici globali e del pianeta, lotta alle disuguaglianze, all’insicurezza alimentare e alla malnutrizione, promozione dei diritti umani, in particolare dei bambini, parità tra donne e uomini, rafforzamento dello Stato di diritto e della democrazia, rispetto e promozione dei principi e delle norme internazionali, compreso il diritto internazionale umanitario, attuazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030, dell’Accordo di Parigi sul clima, del programma d’azione di Addis Abeba per il finanziamento dello sviluppo, continuità tra le fasi di emergenza, ricostruzione e sviluppo, considerando “l’azione umanitaria, volta ad aiutare le popolazioni vulnerabili, e la salvaguardia dello spazio umanitario, che è una delle principali condizioni per tale azione,” parti integranti della politica di
sviluppo solidale e di lotta contro le disuguaglianze mondiali.

3. Priorità in linea con quelle italiane. Ridefinizione delle priorità geografiche e tematiche; costruzione di partenariati solidali, ad interesse e beneficio reciproco, allineati alle strategie di sviluppo dei paesi partner; vasta partecipazione dei soggetti della società civile, gli attori privati, le collettività locali, le diaspore sia nella costruzione dei partenariati che nella proposta e realizzazione di idee e azioni e nella valutazione della politica di cooperazione; verifica periodica della coerenza di tutte le politiche nazionali con quelle dello sviluppo solidale; lotta alle disuguaglianze mondiali. Focalizzazione su 18 paesi dell’Africa sub-sahariana; sostegno alla cancellazione del debito dei paesi fragili, per i quali ingenti sovvenzioni sostituiranno i prestiti; rafforzamento degli investimenti negli altri paesi in sviluppo ed emergenti finalizzati alla protezione dei beni pubblici mondiali. Le sfide globali, dal clima alla biodiversità, dalla salute globale alle crisi e la sicurezza, dall’educazione all’uguaglianza tra donne e uomini saranno affrontate investendo su organizzazioni e fondi multilaterali in partenariati basati sui principi di responsabilità e di interesse condiviso. Il sostegno alla cancellazione o riconversione del debito dei paesi fragili altamente indebitati e la sostituzione dei prestiti con le sovvenzioni è anche motivata da preoccupazioni politiche che il ministro dell’Europa e degli affari esteri Jean-Yves Le Drian ha esplicitato evidenziando come Russia e soprattutto Cina abbiano incrementato i prestiti bilaterali creando sempre maggiore dipendenza, rafforzando la propria influenza, condizionando spesso le scelte dei paesi indebitati e rendendo alla lunga il debito insostenibile. La maggior parte dei prestiti cinesi è effettuata da banche commerciali statali controllate dallo Stato ma operanti come entità legalmente indipendenti e non come prestatori sovrani, quasi fossero soggetti privati. La situazione è in ogni caso preoccupante, dato che il debito pubblico medio dei paesi dell’Africa sub-sahariana arriva ormai al 65% del PIL, dieci punti in più delle previsioni pre Covid. È da notare che la decisione francese di cancellare/riconvertire il debito dei paesi a basso redito risiede nella politica di cooperazione allo sviluppo, con la quale le altre politiche devono essere coerenti. La nuova legge prevede inoltre misure per contrastare gli abusi fraudolenti delle autorità dei paesi partner attraverso un meccanismo di restituzione agli Stati dei beni confiscati, illecitamente acquisiti o frutto di corruzione.

4. Una forte e determinata volontà politica. La Francia mostra una forte unità di intenti: dal presidente Macron al Governo e all’intero Parlamento. Gli obiettivi sono inseriti in una visione ampia, lungimirante, con impegni vincolanti, esplicitati nella stessa legge e da attuare con un rapido programma di strutturazioni istituzionali e nuovi ingenti stanziamenti per giungere ad un APS complessivo pari allo 0,55% del RNL nel 2022 e tendere allo 0,7% entro il 2025, rispetto allo 0,44% attuale: 14 miliardi di euro nel 2022 contro i 10,9 nel 2019 et i 9,5 nel 2017 (si tratta dell’insieme delle spese ammesse dall’Ocse-Dac al calcolo dell’APS, aiuto pubblico allo sviluppo). Sono cifre contenute nel primo articolo del testo di legge che evidenzia quelle finalizzate alle iniziative di cooperazione e solidarietà internazionale: € 3.989 milioni nel 2020, 4.713 milioni nel 2021, 5.638 milioni nel 2022. Nel 2019 l’azione multilaterale ha rappresentato il 39% dell’APS (4,3 miliardi, di cui 2,3 di contribuzione all’APS dell’UE), mentre le iniziative bilaterali sono state pari al 61% dell’APS (6,6 miliardi, tra cui: finanziamenti ai progetti 2,5 miliardi; sostegno al bilancio del paesi in sviluppo 1,014 miliardi; assistenza tecnica 560 milioni; borse di studio 825 milioni; istituti di ricerca sullo sviluppo (Ird), l’agronomia (Cirad) ecc. 339 milioni; spese per l’accoglienza e la salute dei richiedenti asilo 1,048 miliardi). I progetti di aiuto umanitario e stabilizzazione hanno raggiunto € 92 milioni nel 2019, saliti a 126 milioni per 250 progetti con una partecipazione delle Ong/Osc intorno al 70% degli interventi nel 2020, anno che si è chiuso con una “conferenza nazionale umanitaria” a cui hanno partecipato il presidente della Repubblica, il ministro degli Esteri e varie altre autorità.

5. Un’importanza e un interesse diffusi e condivisi. Dal presidente della Repubblica al primo ministro, ai ministri direttamente coinvolti degli esteri, dell’economia e finanza, dei territori d’oltremare, fino alle amministrazioni territoriali, alle organizzazioni della società civile, al settore privato, al volontariato, agli scambi studenteschi, nell’ottica di una cooperazione basata su partenariati ai vari livelli. La legge prevede la raccolta e la pubblicità dei dati relativi alla cooperazione bilaterale e multilaterale attuata settorialmente dai vari soggetti pubblici e privati coinvolti, disponibili in modo leggibile nei relativi siti web istituzionali insieme ai rapporti e le valutazioni annuali.

6. Catena di comando e responsabilità politiche. È ramificata a tutti i livelli, a dimostrazione dell’importanza attribuita alla cooperazione internazionale.

• Il Consiglio presidenziale per lo sviluppo, presieduto dal presidente della Repubblica, con la partecipazione dei ministri degli esteri, dell’economia e finanza, di ministri settorialmente competenti e del direttore dell’AFD, Agenzia francese di sviluppo, ha il compito di prendere le grandi decisioni strategiche.
• A livello governativo il Comitato interministeriale per la cooperazione internazionale e lo sviluppo (CICID), presieduto dal primo ministro, definisce gli orientamenti della politica internazionale e di cooperazione allo sviluppo; mentre i ministri degli esteri, dell’economia e finanza, dell’oltremare sono le tre figure apicali di riferimento politico dei differenti strumenti di cooperazione.
• Il Consiglio nazionale per lo sviluppo e la solidarietà internazionale (CNDSI) è presieduto e animato dal ministro responsabile dello sviluppo con l’obiettivo di approfondire il dialogo sulla politica di cooperazione e incoraggiare la costruzione di sinergie e la comunicazione di saperi tra gli attori dello sviluppo, della cooperazione scientifica e culturale, della cooperazione economica, dei gruppi di interesse pubblico. Nella nuova legge è situato tra i primi articoli.
• La Commissione nazionale della cooperazione decentrata (CNCD), presieduta dal primo ministro o, in assenza, dal ministro responsabile dello sviluppo, assicura il dialogo tra lo Stato e le collettività territoriali in materia di cooperazione, presenta proposte e mantiene aggiornato lo stato della loro azione internazionale.
• Il ministro responsabile dello sviluppo presiede inoltre il Consiglio di orientamento strategico dell’AFD, (COS) composto dai rappresentanti dello Stato nel consiglio di amministrazione dell’Agenzia, che vigila sulla concreta applicazione degli orientamenti fissati dallo Stato a seguito delle decisioni del CICID.
• A livello locale il ruolo dell’ambasciatore/trice è rafforzato nell’ambito del Consiglio locale per lo sviluppo che riunisce regolarmente gli operatori di sviluppo che agiscono nel quotidiano in rapporto con le popolazioni partener e anche le organizzazioni locali della società civile, al fine di elaborare un progetto di strategia-paese e programmazione-paese da presentare all’approvazione delle strutture centrali.

7. Agenzia francese di sviluppo (AFD) ed Enti attuatori. Lo Stato fissa gli orientamenti strategici e i mezzi allocati alle entità del Gruppo AFD, Agenzia francese di sviluppo che, con la nuova legge, include Expertise France e Proparco. Interviene sia con sovvenzioni (sostegno a progetti, sostegno al bilancio, progetti da riconversione del debito, fondo per l’ambiente mondiale (Ffem), programma di rafforzamento delle capacità commerciali dei paesi partner) sia con crediti concessionali. Agisce anche nel quadro della cooperazione delegata dell’UE o finanziata da Organizzazioni internazionali, da collettività pubbliche, Stati esteri, Istituzioni finanziarie di sviluppo. L’AFD ha saputo beneficiare negli anni anche di rilevanti fondi europei in particolare nelle operazioni di blending. Interagisce con la Cassa depositi e prestiti (Caisse des Dépôts). Con la nuova legge, l’85 % dei finanziamenti per le attività di sviluppo dell’AFD saranno destinati all’Africa e al Mediterraneo. L’AFD è attiva in 115 paesi con una rete di 85 agenzie e 17 direzioni regionali e con un personale di circa 3.000 funzionari ed esperti, scelti anche con criteri attenti all’equilibrio di genere.

EXPERTISE FRANCE è l’agenzia tecnica della cooperazione francese – nata con la riforma legislativa del 2014 sotto la tutela dei ministeri degli esteri e dell’economia e finanza con la denominazione “Agence Française d’Expertise Technique Internationale” – con il compito di concepire e attuare i progetti nei paesi in sviluppo ed emergenti. Con la nuova legge è trasformata in società per azioni semplifiée, il cui capitale è detenuto in toto o in parte dall’AFD. Ad essa possono fare riferimento i differenti ministeri per l’attuazione di azioni di cooperazione relative ai loro impegni internazionali.

PROPARCO (Promotion et Participation pour la Coopération économique) è l’istituzione di cooperazione internazionale dedicata al finanziamento e accompagnamento dei progetti del settore privato e di istituzioni finanziarie. L’AFD, attraverso Proparco e il fondo d’investimento a sostegno alle imprese in Africa (Fisea), concede anche prestiti e garanzie e assume partecipazioni dirette a rafforzamento del settore privato dei paesi in sviluppo.

Altre entità pubbliche contribuiscono all’azione di cooperazione allo sviluppo, quali l’Istituto di ricerche per lo sviluppo (Ird), il Centro di cooperazione internazionale nella ricerca agronomica per lo sviluppo (Cirad), l’Istituto Pasteur, Canal France international (Cfi) per lo sviluppo dei media e il supporto al loro ruolo per la democrazia e il dialogo.

Una parte dell’azione bilaterale è svolta direttamente dal ministero degli affari esteri, anche con la collaborazione delle organizzazioni della società civile, con strumenti quali: – il fondo di solidarietà per i progetti innovativi (FSPI) gestito anche dalle ambasciate, – l’unità per le crisi umanitarie, – gli aiuti alimentari, – i fondi a sostegno del volontariato internazionale, – i fondi per la cooperazione decentrata, – le borse concesse a studenti dei paesi in sviluppo.

Il ministero dell’economia e finanza interviene sui prestiti concessionali, il fondo studi di fattibilità e aiuto al settore privato per l’esportazione e la cooperazione allo sviluppo (Fasep), l’allocazione di bilancio per l’APS, la riduzione del debito.

8. Trasparenza e renderconto. Il progetto di legge sottolinea l’accresciuta esigenza di trasparenza e renderconto: i cittadini devono infatti conoscere e poter valutare come sono utilizzate le ingenti risorse che la legge mette a disposizione per la cooperazione allo sviluppo. Viene inoltre istituita una commissione indipendente di valutazione con il compito di misurare l’impatto delle iniziative e dei progetti nei paesi partner e di pronunciarsi sull’efficacia della cooperazione pubblica allo sviluppo.

[Nota. I francesi hanno trovato il termine redevabilité per tradurre l’inglese accountability. In Italia non ci siamo ancora riusciti, nonostante l’ineludibile rilevanza in materia di cooperazione allo sviluppo della responsabilità incondizionata di rendere conto in modo trasparente, esaustivo e comprensibile delle proprie scelte, del proprio operato e dei risultati raggiunti. Rimane problematico essere accountable senza avere assimilato nel linguaggio comune tale termine col suo pieno significato. Il “renderconto” (termine distinto dall’ordinario rendiconto-rendicontazione) potrebbe condensare il concetto].

9. Il ruolo della società civile. Il ministro Jean-Yves Le Drian – che in quattro anni da responsabile degli esteri ha visto passare tre ministri italiani nella stessa funzione – ha prestato molta attenzione alle richieste delle organizzazioni della società civile presentate con una sola voce e un unico documento scritto al Consiglio nazionale dello sviluppo e della solidarietà internazionale CNDSI. La proposta di legge governativa ha quindi inserito, fin dal 1° articolo, il riconoscimento alle Osc di un diritto di iniziativa nelle attività di cooperazione, il raddoppio dei fondi stanziati per i loro interventi rispetto al 2017 [76 milioni del 2017, 93 nel 2019, e quindi 152 milioni nel 2022, a cui si aggiungono i finanziamenti della Direzione delle operazioni (Centro crisi e sostegno, aiuto umanitario), del Fondo francese per l’ambiente mondiale (Ffem) ecc. per un totale di sovvenzioni nel 2019 di 341 milioni alla Osc, ora in crescita], l’ampliamento dell’impegno civile, il volontariato internazionale con carattere di reciprocità per le missioni in Francia di cittadini stranieri.

La legge ha anche accolto (art. 2) la richiesta delle Osc di garantire la coerenza tra gli obiettivi della politica di sviluppo e quelli di altre politiche pubbliche che potrebbero avere impatti negativi sul raggiungimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile. Il testo di legge prevede anche che tale coerenza sia valutata nel rapporto annuale del Governo al Parlamento. Il coordinamento delle Ong francesi di solidarietà internazionale, Coordination Sud (170 Ong/Osc), ha contribuito a migliorare la proposta di legge, trovando attenzione e ascolto nell’ampio processo di consultazione del governo con l’insieme degli attori dello sviluppo e della solidarietà internazionale.

10. Spetta ora all’Italia fare la propria parte. La legge 125 del 2014 non è ancora attuata interamente né potrà esserlo senza apportare i miglioramenti normativi dimostratisi necessari, senza dotare la specifica Direzione generale e in particolare l’Agenzia AICS delle risorse umane, finanziarie e strutturali indispensabili (a partire dalla sede Aics), senza mantenere gli impegni assunti, senza cioè una condivisa e determinata volontà politica e una visione strategica inserita nell’attuale contesto di crisi globale che pervadano governo e parlamento, a partire dal ministro degli esteri e della cooperazione internazionale e dalla sollecitazione del presidente del Consiglio. Si tratta di responsabilità politiche fondamentali per potere garantire qualità, efficacia, trasparenza e coerenza all’azione italiana di cooperazione allo sviluppo nella sua dimensione multilaterale e nella costruzione di partenariati bilaterali solidali, come la nuova situazione globale richiede.

*presidente emerito di INTERSOS e policy advisor di LINK