Se Anac e Consiglio di Stato non sanno cos’è la coprogettazione

Negli ultimi mesi si è assistito ad un proliferare di iniziative di amministrazione collaborativa, in cui, quindi, anziché mettere in competizione i soggetti di terzo settore attraverso appalti, l’ente locale promuove tavoli di lavoro per elaborare e poi gestire in modo collaborativo progetti di intervento sociali, combinando e integrando quindi le risorse ed energie di tutti i soggetti disponibili.

Per fare solo alcuni esempi, il Comune di Milano ha recentemente indetto un bando di coprogettazione per le attività sociali da realizzarsi entro un edificio pubblico, il comune di Bologna lo aveva fatto per il servizio SPRAR così come recentemente quello di Grosseto, Spoleto lo aveva fatto per la concessioni di immobili, Cesena – Valle del Savio lo hanno fatto sia per la gestione di servizi che per l’utilizzo di immobili, diversi enti gestori piemontesi lo stanno facendo nell’ambito del bando regionale WeCare, mentre persistono e di evolvono esperienze storiche come quelle di Lecco o di Bergamo; alcuni comuni come Ferrara e Brescia si sono dotati o si stanno dotando di regolamenti strutturati per consolidare l’utilizzo della coprogrammazione e della coprogettazione.

In alcuni casi si tratta di iniziative fondate sulla coprogettazione basata sulla legge 328/2000, in altri dei primi casi di applicazione dell’art. 55 del Codice del Terzo settore, che indubbiamente amplia in modo significativo questo tipo di pratiche, slegandole dalle circostanze specifiche (l’ambito dei servizi sociali, i progetti sperimentali e innovativi) tipiche della legge 328/2000 e ampliando la possibilità di utilizzo, in adempimento al principio costituzionale di sussidiarietà, a tutti i settori di interesse generale individuati dal Codice del Terzo settore.

Di fronte a questi sviluppi e quelli potenziali futuri, la reazione dei soggetti che, in modo più retrivo e conservativo, ancora identificano nella competizione e negli appalti l’unica procedura ammissibile, non si è fatta attendere.

Il 6 luglio, travisando in modo evidentemente artificioso e malevolo il senso dell’amministrazione collaborativa, l’ANAC si rivolge al Consiglio di Stato per chiedere se fosse corretta l’interpretazione di “vari stakeholder e del Ministero del lavoro, che teorizzano l’esclusione dall’applicazione del Codice dei contratti pubblici di ampi settori di attività affidati agli organismi del terzo settore”. Non è ovviamente nemmeno necessario più di tanto evidenziare come la domanda costituisca una enfatizzazione e banalizzazione di tesi avverse per “chiamare” una risposta rassicurante; molto diverso (e assai più corretto) sarebbe invece stato interrogarsi su “quali siano gli strumenti amministrativi da attivare nel caso in cui gli enti istituzionalmente preposti ritengano rispondente all’interesse generale promuovere un ampio concorso di idee e di risorse operative di una pluralità di soggetti, da integrare e combinare per conseguire il migliore livello di servizi al cittadino”. Ma tant’è.

Il 26 luglio, appena 20 giorni dopo malgrado il periodo estivo e senza che i diversi stakeholder citati – compresi quelli istituzionali – fossero in alcun modo coinvolti, il Consiglio di Stato risponde con un parere che, al di là di una prosa particolarmente fiorita, è di una banalità sconcertante: il welfare è (quasi sempre) un settore economico e dunque, coerentemente con la lettura parziale che viene proposta degli indirizzi comunitari (ben criticata qui da Santuari), va sottoposto ai procedimenti di mercato; e, conseguentemente, quando si tratta di coinvolgere soggetti terzi, di ricorrere ad appalti (per una ricostruzione più accurata di quanto avvenuto leggi questo articolo mio e questo di Ugo De Ambrogio)

Cosa succede ora?

Tecnicamente, nulla. Si tratta di un parere reso tra amministrazioni, non di una legge, non di una sentenza. Le leggi sulle quali si basano gli strumenti collaborativi – la 328/2000 e una decina di leggi regionali conseguenti, il parere della stessa ANAC sulla coprogettazione contenuto nella Deliberazione 32/2016, così come il Codice del Terzo settore – erano e sono vigenti. Insomma, un evento da non sottovalutare, ma nemmeno da enfatizzare oltre misura.

Ma, come è ragionevole attendersi, questo parere ha determinato nel giro di pochi giorni una notevole agitazione in tanti enti pubblici che avevano abbracciato o stavano abbracciando modalità di amministrazione collaborativa. Non è difficile immaginare che più di un funzionario pubblico si senta intimorito per l’autorevolezza del soggetto che ha emesso il parere e preferisca ritornare sulla via più nota e rassicurante – anche se meno favorevole all’interesse pubblico – costituita dall’affidamento di servizi tramite appalti (rispetto alle conseguenze del parere, vedi questo articolo “Che cosa dire ad un amministratore locale che si chiede se la coprogettazione sia ancora possibile” su Welforum.it).

Come procedere, quindi, a questo punto?

Da una parte è importante, a livello culturale, in vista del dibattito che necessariamente si svilupperà su questi temi nei prossimi mesi, consolidare e diffondere la consapevolezza rispetto ad alcuni punti, che si prova a riassumere di seguito; l’amministrazione collaborativa è:

• maggiormente in grado di realizzare un interesse pubblico rispetto agli strumenti basati sulla competizione come l’appalto, perché mette a sistema tutte le risorse utili anziché sceglierne una a discapito di altre;
• non meno rispettosa dei principi di trasparenza ed evidenza pubblica rispetto agli appalti, dal momento che tutti i soggetti interessati possono prendervi parte; proceduralmente, come ricorda l’art. 55 del Codice del Terzo settore, fa riferimento alla legge 241/1990, quotidianamente usata dai funzionari pubblici;
• coerente, per quanto riguarda l’ambito dei servizi di welfare, con gli scopi della 328/2000 di “costruire un sistema integrato di interventi e servizi”, cosa difficilmente perseguibile in un contesto di competizione;
• coerente, come ricorda il Codice del Terzo settore, con l’art. 118 della Costituzione, di cui costituisce una delle prime e più rilevanti applicazioni.

Ma, accanto agli aspetti culturali, è importante l’aspetto dell’azione politica. Per quanto giuridicamente (per ora) marginale, questo parere segna chiaramente la volontà di portare un attacco duro e diretto alle pratiche più avanzate di amministrazione locale, oltre a mirare ad erodere importanti leggi dello Stato come la 328/2000 e il 117/2017 e una decina di leggi regionali. Motivo per cui è importante che in primo luogo Enti locali – possibilmente in forma associata – e Regioni non si limitino a diffondere in modo burocratico agli enti locali i contenuti del parere del Consiglio di Stato, ma conducano la propria battaglia, nella consapevolezza che ciò che si sta salvaguardando non è certo una prerogativa del Terzo settore, ma una modalità di amministrazione che tutela l’interesse generale. E poi, sicuramente, è necessario che i diversi soggetti della società civile, co protagonisti insieme agli enti locali delle esperienze di amministrazione collaborativa – cooperative, associazioni, organizzazioni di volontariato, ecc. -, acquisiscano piena coscienza che la battaglia che si sta aprendo non è affatto marginale, ma riguarda alcuni degli aspetti fondamentali e centrali del proprio ruolo sociale, motivo per cui su questo tema vale la pena di spendersi a fondo.

Se sei interessato a saperne di più sugli strumenti amministrativi collaborativi, puoi scaricare questo focus di Welfare Oggi con interventi di Pellizzari, Borzaga, Scalvini e Gallo.