Infanzia, una corsa senza regia

Quanto? E chi? Ovvero: a quanto ammontano le risorse destinate all’infanzia e all’adolescenza dallo Stato italiano? E quali sono con precisione le Istituzioni che in Italia si occupano dei bambini e degli adolescenti? Sono queste le due domande che Vincenzo Spadafora, primo Garante Nazionale per l’Infanzia e l’Adolescenza, nei quattro anni del suo mandato si è sentito fare migliaia di volte. Al termine del suo mandato (scaduto a fine novembre 2015, siamo in attesa di una nuova nomina) ha pubblicato un report per rispondere a quelle due domande, la cui risposta in Italia non è affatto immediata. Lo ha fatto con "Disordiniano!", la prima fotografia delle istituzioni centrali e delle risorse nazionali dedicate all’infanzia e all’adolescenza. A questa seguirà un lavoro sulle risorse previste a livello regionale e locale.

«Si tratta di un primo passo, propedeutico alla realizzazione di ulteriori approfondimenti. E’ infatti importante porsi l’obiettivo di monitorare le risorse e le strutture; evidenziare, con un’analisi dettagliata, se c’è corrispondenza tra i luoghi delle decisioni sulle politiche per l’infanzia e l’adolescenza e i luoghi dove vengono allocate le risorse economiche indirizzate all’infanzia e all’adolescenza; valutare se queste siano sufficienti, o se debbano essere meglio destinate, piuttosto che meglio gestite», afferma Spadafora nell’introduzione.

Si dice che in Italia poco ci si occupi dei minori e che poco ci si investa: da questo studio emerge invece che sono tanti i soggetti istituzionali che si occupano di loro, a diversi livelli. Il problema «è la parcellizzazione che rende difficile spesso individuare i giusti referenti, anche in termini di accountability». Il report parla di «una governance delle politiche per l’infanzia e l’adolescenza frammentata e polverizzata tra decine di soggetti istituzionali cui afferiscono competenze diverse e a volte sovrapposte».

I soggetti

Il report ha contato 229 attori istituzionali che, a titolo diverso, si occupano di minori. Il grafico alle pagine 21-21 è impressionante. A questo si aggiungono interconnessioni tra livelli istituzionali e tra loro ed il terzo settore, che non sono stati raffigurate. «Ciò che il grafico ben mette in luce, invece, è l’assenza di linee di connessione a livello apicale tra le diverse Amministrazioni», scrivono i ricercatori. Il disegno istituzionale che emerge evidenzia la complessità dell’attuale sistema di governance, in termini sia di processi decisionali che di coerenza degli interventi all’interno di una strategia chiara e condivisa. E’ evidente anche la frammentazione delle competenze attualmente suddivise in un numero notevole di enti con differenti ambiti di intervento in materia minorile, che rischiano anche di sovrapporsi tra di loro, di perdere di efficacia, o di generare dispersione di risorse umane ed economiche, oltre che di costringere a procedure e percorsi faticosi nei quali il cittadino, soprattutto se minorenne, fa difficoltà ad orientarsi, rischiando di vedere impedita, di fatto, la soddisfazione dei suoi diritti». Secondo il report «ci si dovrebbe orientare verso un modello di governance fondato sui principi della Convenzione Onu sui diritti dell’infanzia e l’adolescenza capace di riorganizzare il sistema delle competenze, così da attuare una semplificazione del sistema di garanzia dei diritti dei minorenni, superare le incongruenze, eliminare doppioni e sovrapposizioni e definire gli ambiti di intervento; individuare un livello politico alto con delega specifica e chiara sull’infanzia e l’adolescenza; istituire una struttura operativa centrale (es. dipartimento) che sulla base delle strategie individuate dal livello politico abbia il compito di coordinare le azioni di tutti gli organismi che si occupano di infanzia e adolescenza e di programmare e attribuire le necessarie risorse economico-finanziarie». Non più rimandabile è la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale.

Le risorse

Il report ha scelto di fare riferimento esclusivamente alla spesa delle Amministrazioni Centrali dello Stato direttamente destinata ad infanzia e adolescenza. Un tassello di un puzzle, quindi, da completare in futuro. Sono stati analizzati i quattro esercizi finanziari che vanno dal 2012 al 2015. La spesa per infanzia e adolescenza, se si considera la spesa per il personale, è pari a circa 44 miliardi di euro nel 2012, 44,3 miliardi nel 2013, 44,6 miliardi nel 2014 e 45,6 miliardi nel 2015. Di questa, più del 90% in media è rappresentata dalla spesa per il personale iscritta al bilancio del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, ripartita per i diversi livelli di istruzione. Se invece consideriamo la spesa al netto dei costi per il personale, osserviamo che la spesa diretta per infanzia e adolescenza ammonta a 3,2 miliardi di euro nel 2012, a 3,4 miliardi nel 2013 e circa a 4 miliardi nel 2014, mentre le risorse assegnate nel 2015 ammontano a 4,2 miliardi di euro.

Si registra quindi una crescita nominale di circa 823 milioni di euro (+26%) della spesa impegnata nel triennio 2012-2014 e di ulteriori 202 milioni (+5%) delle risorse assegnate nel 2015 rispetto a quelle impegnate nell’anno precedente.

Prendendo come riferimento il 2014, ultimo esercizio di cui si conosce l’ammontare effettivo delle risorse impegnate a rendiconto, «potremmo dire che la spesa diretta per infanzia e adolescenza ammonta a circa lo 0,7% del totale del bilancio», ovvero a circa 398 euro per bambino o adolescente residente sul territorio nazional. Se invece lo compariamo con la ricchezza generata in quello stesso anno, possiamo dire che equivale a circa lo 0,2% del PIL. La maggior parte delle risorse si concentrano nei bilanci del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, cui nel 2014 fanno capo rispettivamente il 44% e il 38% delle risorse. Nonostante questo trend generalmente positivo, «è importante notare come il Fondo Nazionale per l’Infanzia e l’Adolescenza sia andato progressivamente a ridursi nel periodo considerato, passando da una dotazione di circa 40 milioni nel 2012 e 2013, ai 30,7 milioni del 2014 e arrivando a 28,7 milioni nel 2015»

Sono iscritte al bilancio del Ministero dell’Economia e delle Finanze anche le risorse della Presidenza del Consiglio dei Ministri, con cui si finanziano anche importanti politiche di sostegno alla famiglia. Il monitoraggio effettuato evidenzia una riduzione delle risorse trasferite alle Regioni nell’ambito del Fondo per le Politiche della Famiglia, per la parte destinata ai servizi socio-educativi della prima infanzia: mentre nel 2012 le risorse trasferite per questa finalità ammontavano a poco più di 40 milioni, già in forte calo rispetto ad anni precedenti, nel 2013 nessuna risorsa è stata destinata ai servizi socio-educativi per l’infanzia, e nel 2014 e 2015 si assegnano solo 5 milioni per prima infanzia e responsabilità genitoriali. Allo stesso modo, il Fondo per il sostegno delle adozioni internazionali passa da circa 11 milioni nel 2012 a meno di un milione nel 2013 e poco più di due nel 2014. Per il 2015 il fondo non riceve nessuna dotazione, anche se si registrano 5 milioni per sostengo alle adozioni internazionali in Legge di stabilità (art. 1 comma 132), a valere sul Fondo per le politiche della famiglia.

La destinazione

Come vengono spese queste risorse? Il report scopre che più del 90% delle risorse identificate si concentrano in tre Missioni, e fanno capo a tre Ministeri.

​Sempre rispetto al 2014, vediamo come il 44,5% della spesa si registra nella missione di Istruzione Scolastica, con i suoi 1.790 milioni di euro. Seguono la missione Diritti Sociali, politiche sociali e famiglia, con 1.286 milioni (32% del totale), e quella per le Politiche previdenziali con 615 milioni (15% del totale). La spesa per il programma di Sostegno alla famiglia, invece, nel 2014 è stata di circa 59 milioni, vale a dire poco più dell’1% del totale. Il 53% del totale della spesa diretta per l’infanzia e l’adolescenza delle amministrazioni centrali dello Stato è costituita da trasferimenti ad amministrazioni pubbliche.